1. Муниципальные правовые акты – это всегда официальный письменный документ (устных муниципальных правовых актов не бывает).
2. Муниципальные правовые акты обладают юридической силой, являются обязательными для исполнения для данного образования.
Критерии разделения на виды:
I. По субъектам принятия:
1. Население (на референдуме или на сходе граждан).
2. Органы местного самоуправления.
3. Должностные лица местного самоуправления.
II. По содержанию.
1. Акты, принимаемые по вопросам местного значения.
2. Акты, принимаемые по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
III. По юридической силе.
1. Нормативные (общеобязательные) акты.
2. Индивидуальные акты.
Понятие – это перечисление видов и признаков.
Нормативно-правовые муниципальные акты тоже в свою очередь подразделяются на группы по юридической силе:
1. На первое место ставят устав муниципального образования и акты, принятые населением непосредственно.
2. Решения представительного органа, это проистекает из природы данного акта – ведь им принимаются все основные решения.
3. Акты всех остальных органов и должностных лиц.
Законодатель устанавливает и конкретные названия для муниципальных правовых актов:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1. Для муниципальных актов представительного органа установлено название «решение», причём и нормативные, и индивидуальные акты носят название «решение».
2. Население на референдуме или на сходе также принимает «решение».
3. Местная администрация, глава муниципального образования и председатель представительного органа издают «постановления» и «распоряжения». «Постановление» – это акт, который, как правило, принимается по вопросам осуществления компетенции данного органа. «Распоряжение» – по внутриорганизационным вопросам либо по вопросам, носящим кратковременный характер (распоряжение о начале отопительного сезона…).
4. «Распоряжения» и «приказы» – их издают иные должностные лица (начальники отделов местной администрации). Чем распоряжения и приказы отличаются – регулируются самим муниципальными образованиями.
Законами субъектов РФ устанавливаются меры административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов.
В законе Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» в статье 17 предусмотрена ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов.
Основные требования, которым муниципальные акты должны соответствовать:
1. Требование законности. То есть муниципальные правовые акты должны соответствовать актам более высокого уровня. В ФЗ-131 органам местного самоуправления предоставляется обжаловать в суд закон или иной акт, если они посчитают, что он противоречит их конституционным правам и т.д. Но до вступления в силу решения суда органы местного самоуправления обязаны исполнять акт, который они обжалуют в суд. Обжалование не приостанавливает действие обжалуемого акта.
2. Обоснованность муниципальных правовых актов.
Во-первых, обоснованность значит объективная необходимость в издании данного акта.
Во-вторых, обоснованность также означает обеспеченность решения данного вопроса кадровыми, финансовыми, материальными ресурсами и какими-либо другими условиями.
3. Соответствие муниципальных правовых актов требованиях ГОСТа (государственным стандартам). Оно обязательно должно содержать наименование органа, его издающего, наименование муниципального органа, название (по какому вопросу принимается), дата, должна быть подпись уполномоченного лица и печать соответствующего органа. Кроме того, должны быть литературные стандарты – «стилистика деловой речи».
Муниципальные правовые акты
В теории права общепризнано, что правовой акт - это специальный юридический письменный документ или действие, исходящие либо непосредственно от населения, либо от компетентных органов, должностных лиц государства, местного самоуправления и предназначенные для установления правил поведения участников общественных отношений.
Правовые акты подразделяют на:
• нормативные;
• ненормативные.
Цель нормативного правового акта - установить нормы права, т.е. первично урегулировать общественное отношение, определить права и обязанности его участников.
Цель ненормативного правового акта (его также называют актом правоприменения, или индивидуальным актом) - обеспечить реализацию предписаний нормативного акта, его применение.
Право на принятие муниципальных правовых актов вытекает, прежде всего, из положений Конституции РФ, обращенных к местному самоуправлению. Ведь если местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), а органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют и утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132) и пр., реализовать все это без принятия муниципальных правовых актов невозможно.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в гл. 1 содержит ст. 7 "Муниципальные правовые акты", тем самым подчеркивается, что принятие таких актов является одним из важных способов реализации задач местного самоуправления.
• по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;
• по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов наступает ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Если орган местного самоуправления полагает, что закон или иной нормативный правовой акт РФ или субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, вопрос о соответствии разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта РФ либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.
Специально муниципальным правовым актам Федеральный закон посвящает гл. 7.
Согласно ст. 43 в систему муниципальных правовых актов входят:
1. устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения);
3. правовые акты главы муниципального образования (постановления и распоряжения), местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (распоряжения и приказы), предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения.
Последние могут быть двух видов:
• устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования;
• по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Федеральным законом.
Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, а также глава местной администрации, работающий по контракту, издают постановления и распоряжения. Постановления издаются по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а распоряжения - по вопросам организации работы местной администрации.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
В системе муниципальных правовых актов на первом месте стоит устав муниципального образования как главный нормативный юридический документ по вопросам жизни муниципального образования, деятельности муниципальных органов и развития непосредственной демократии на муниципальном уровне; к тому же по Закону устав - это еще и акт высшей юридической силы в системе муниципального правотворчества. Далее надо поставить решения, принятые на местном референдуме: они также обладают высшей юридической силой, но не менее существенно и то, что, как правило, на местные референдумы выносятся важные вопросы развития муниципальной территории. Вслед за ними следуют решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила поведения (например, принятие муниципального бюджета, планов и программ развития муниципального образования, определение порядка управления муниципальным имуществом и т.д.).
Говоря о втором виде решений представительного органа, касающихся его собственной деятельности, отметим, что значение для населения может быть скромнее - в связи с формированием органа (например, об образовании постоянных комиссий) и участием в его работе, а это не всегда касается каждого местного жителя.
На следующую позицию могут претендовать акты главы муниципального образования с функциями главы местной администрации и акты главы местной администрации по контракту - постановления и распоряжения по вопросам местного значения и вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
Более целевое назначение и узкую направленность имеют постановления и распоряжения председателя представительного органа, поскольку они издаются по вопросам деятельности данного органа (например, подготовка и созыв сессии, назначение на должность и увольнение с должности работников аппарата представительного органа и т.д.). То же самое можно сказать о распоряжениях и приказах иных должностных лиц местного самоуправления.
Муниципальные нормативные акты
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом.
До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона N 176-ФЗ положения части 6 статьи 7 применяются в отношении городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации.
6. Муниципальные нормативные правовые акты городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 7 настоящей статьи, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 7 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Муниципальные нормативные правовые акты иных муниципальных образований, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, могут подлежать экспертизе, проводимой органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
(часть 6 в ред. Федерального закона N 447-ФЗ)
В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона N 447-ФЗ, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие перечни муниципальных районов и городских округов, предусмотренные частью 7 статьи 7, должны быть приняты субъектами Российской Федерации.
Законом субъекта Российской Федерации устанавливается перечень муниципальных районов и городских округов, в которых проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным. При этом законом субъекта Российской Федерации определяются критерии включения муниципальных районов и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий.
Акты муниципальных образований
В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления.
Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т.е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете, решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.
Под системой правовых актов местного самоуправления, как правило, понимаются действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются одним из видов в системе всех правовых актов, принимаемых на территории муниципального образования и имеющих поэтому свои административно-правовые, или управленческие, особенности.
Поскольку акты управления принимаются органами местного самоуправления, то институт административных актов автоматически становится муниципально-правовым институтом. Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления по своим основным признакам и характеристикам, а главное, по своему назначению и роли в сфере публичного (будь то государственного или муниципального) управления — типичный институт административного права (хотя его можно рассматривать и в курсе муниципального права). Поэтому в современных учебниках муниципального права не случайно анализируется такая проблема, как «местное нормотворчество».
В нормативных актах — продуктах местного нормотворчества изъявляется воля самого населения муниципального образования или должностных лиц органов местного самоуправления. Муниципальные (местные) нормативные акты либо принимаются непосредственно населением, либо издаются органами местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой «управленческий продукт» муниципального правотворчества.
Государство делегировало органам местного самоуправления (что устанавливается в федеральных и региональных законах) осуществление в определенных пределах на основе закона и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти полномочия по изданию административных актов.
Таким образом, важнейшая форма осуществления местного самоуправления — муниципальное правотворчество (нормотворчество). Думается, что для обозначения процесса создания правовых актов на территории муниципального образования более подошел бы термин «административное нормотворчество» (т.е. не муниципальное нормотворчество), ибо по своему характеру, назначению, формам и методам работы органов местного самоуправления создание правовых норм — это административно-правовой процесс.
Законодатель установил, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, т.е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального образования правовые нормы. При этом имеются в виду регулятивные правовые нормы, т.е. нормы, не имеющие административных санкций, создание которых является прерогативой государства — Российской Федерации и ее субъектов.
Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень вопросов так называемого местного значения. Принятые в муниципальном образовании нормативные правовые акты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.
В самом общем виде подзаконные правовые акты муниципального образования и его органов можно традиционно разделить на два вида:
1) нормативные правовые акты муниципального образования, т.е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов права. Эти акты составляют важную часть системы правовых основ местного самоуправления;
2) индивидуальные правовые акты управления, т.е. акты, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами для решения конкретного вопроса или административного спора и действующие в отношении четко установленных субъектов права. Данный вид правовых актов управления не входит в систему правовых основ местного самоуправления, ибо их регулирующее воздействие — эпизодическое и относится к индивидуальным субъектам (лицам), определяет содержание индивидуально-конкретного правоотношения (права, обязанности, полномочия, ответственность, иные положения).
Основной нормативный правовой акт муниципального образования — это его устав, своеобразная «конституция» (в известном смысле «кодекс») самого муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает систему муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положения федерального закона, иногда определяя конкретные детали местного нормотворчества. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат требуемой детализации нормотворческой процедуры на муниципальном уровне, хотя они и устанавливают необходимые общие вопросы, касающиеся порядка принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
К другим наиболее распространенным актам местного самоуправления относятся акты, принимаемые:
- населением муниципального образования на местных референдумах или на собраниях (сходах) граждан;
- муниципальным советом (представительным органом муниципального образования);
- главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления);
- подразделениями органов местного самоуправления (местного аппарата).
Как известно, в структуру аппарата местной администрации входят глава администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
В соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются в уставах муниципальных образований (например, в уставе города). Как уже отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации.
Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отношениями собственности, охраной общественного порядка, использованием финансовых ресурсов, как правило, принимаются в форме постановлений.
Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публикации. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административные акты.
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов определяются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, закрепленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Государственные муниципальные акты
В систему правовых актов, регулирующих местное самоуправление, входят муниципальные правовые акты. Это третий (после федерального и регионального) уровень правового регулирования данного института публичной власти.
В Конституции Российской Федерации отсутствует правовая характеристика актов местного самоуправления. В ее статье 132 говорится о том, что органы местного самоуправления принимают решения. Какова природа этих решений, каковы их виды, Конституция не определяет. Если обратиться к ст. 12 Основного закона, которая содержит норму о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то, следуя формальной логике, надо сделать вывод: акты органов местного самоуправления, не являясь актами органов государственной власти, представляют собой какие-то особые акты, не обладающие свойствами правовых актов, т.е. качествами предписаний, обязательность исполнения которых гарантируется возможностью применения мер государственного принуждения.
Отсюда недалеко до признания актов муниципальных органов актами так называемого корпоративного права, т.е. актами сообществ, осуществление которых обеспечивается только мерами общественного воздействия. Такое признание явно противоречит реальности. Вряд ли продуктивна и попытка оправдать ситуацию с помощью юридической конструкции санкционирования государством муниципальных актов. Санкционирование - это либо утверждение актов после их принятия, либо предварительное определение перечня (не всех) актов, которые в силу их особой роли (прежде всего, по значимости содержания) приобретают правовое качество. Ни того, ни другого ни Конституция, ни федеральные законы N 154-ФЗ и N 131-ФЗ не предусматривали и не предусматривают. Можно, конечно, с определенной дозой условности признать санкционированными государством решения органов местного самоуправления, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, которыми они в соответствии с Конституцией наделяются законом. Очевидно, что такое формальное санкционирование отсутствует при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения, т.е. тех вопросов, которые определяют функциональное назначение местного самоуправления.
Вывод напрашивается один - свойство муниципальных актов как категории актов именно правовых присуще им изначально, оно не привносится "извне", не придается в порядке исключения или дополнительного условия издания некоторых из них. В этой связи нельзя считать реальной альтернативу: либо местное самоуправление, как это указано в ст. 12 Конституции РФ, не входит в систему органов государственной власти, и тогда нельзя говорить ни о каких правовых актах органов местного самоуправления, либо акты органов местного самоуправления суть правовые акты, и тогда органы местного самоуправления надо признавать органами государственной власти. Все обстоит сложнее.
Вопреки буквальному смыслу ст. 12 Конституции РФ, местное самоуправление не стоит рядом с системой органов государственной власти, никак ее не касаясь и во всем сохраняя свою неприкосновенность. Такое "пробирочное" состояние института публичной власти может быть только виртуальным. На деле органы местного самоуправления, чтобы действовать, и действовать эффективно, должны обладать (и обладают) рычагами властного влияния.
Оснований для такого вывода Федеральный закон N 131-ФЗ дает больше, чем Федеральный закон N 154-ФЗ. Закон N 131-ФЗ определяет местное самоуправление как форму осуществления народной власти (ст. 1). Органы местного самоуправления - не органы государственной власти, они суть органы муниципальной власти как разновидности народной (публичной) власти. Как упоминалось выше, муниципальная власть по определению соединяет черты государственной и общественной власти. К числу черт государственной власти, характеризующих содержание муниципальной власти, следует отнести правовое качество актов, которые принимаются органами муниципальной власти. В соответствии с ч. 3 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Следовательно, государство "изначально" берет на себя принудительное обеспечение муниципальных правовых актов. Непосредственным субъектом юридических отношений выступают муниципальные органы, отличные от органов государственной власти, но через посредство последних в данных отношениях участвует и государство. Это ясно обнаруживается, когда за неисполнение предписаний муниципальных органов к гражданам или руководителям организаций, должностным лицам применяются, например, меры административной ответственности.
Таким образом, муниципальные правовые акты входят в общую правовую систему Российского государства, занимая в ней в соответствии с принципами иерархии присущее им место. Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что эти акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным актам субъектов Российской Федерации.
Не ограничиваясь общим определением места муниципальных правовых актов в правовой системе Российской Федерации, Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает правило: если орган местного самоуправления полагает, что нормативный правовой акт Российской Федерации или субъекта Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, другим федеральным нормативным актам, он не может принимать свои акты, противоречащие несоответствующему Конституции акту, пока его несоответствие не подтвердит суд. Цель этого правила - укрепить законность действий органов местного самоуправления, исключить практику необоснованного неисполнения ими федеральных и региональных правовых актов.
Значение Федерального закона N 131-ФЗ для муниципального правотворчества состоит не только в том, что он уточнил роль правовых актов местного самоуправления и его органов в общей системе правовых актов. Пожалуй, главная его новация заключается в нетрадиционном подходе к системе самих муниципальных правовых актов и расширении рамок правотворчества на уровне местного самоуправления.
До издания Федерального закона N 131-ФЗ система правовых актов местного самоуправления и его органов (включая их виды и наименования, а также порядок принятия и вступление в силу) определялась законами субъектов Федерации и в соответствии с ними уставами муниципальных образований. Теперь Федеральный закон непосредственно разграничивает виды муниципальных правовых актов, устанавливает, какие органы принимают эти акты, определяет порядок их подготовки, вступления в силу и отмены, закрепляет их соотношение. Тем самым преодолевается неоправданная разноголосица в регулировании региональным законодательством муниципальной правотворческой деятельности, создаются дополнительные гарантии нормативно-правовой самостоятельности местной власти.
Как и правовые акты, принимаемые на федеральном и региональном уровне, муниципальные правовые акты подразделяются на акты нормативные и так называемые акты индивидуального применения.
Общепринято, что под нормативным актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного органа и содержащий нормы права, т.е. правила, которые рассчитаны на регулирование заранее неопределенного числа случаев и действуют непрерывно.
В отличие от нормативных муниципальных правовых актов индивидуальные муниципальные правовые акты, основываясь на норме, имеют разовое значение, касаются индивидуально определенных лиц.
Особенность муниципальных правовых актов, отличающих их от правовых актов, принимаемых на федеральном или региональном уровне, состоит в том, что их действие ограничено территориальными рамками соответствующих муниципальных образований. К муниципальному праву как особой отрасли права относятся нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления по вопросам, составляющим предмет собственно муниципального права, о котором речь шла выше.
В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Ставя Устав муниципального образования в один ряд с правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), Закон наделяет их одинаковой высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов. При этом надо учитывать, что закон несколько преувеличивает юридическую силу устава. Виды актов, принимаемых разными субъектами правовой инициативы, не могут обладать одинаковой юридической силой, иначе нарушается иерархический принцип построения системы права, теряется возможность определения приоритетности актов, составляющей основу правопорядка.
Приоритет прямого волеизъявления населения перед решением органа определенного уровня соответствует элементарным требованиям демократии и вытекает, в частности, из положений ст. 12 и 73 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Официальным аргументом в пользу этой точки зрения служит позиция Министерства юстиции РФ, которое в приказе N 147, утвердившем рекомендации по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований определило, что противоречащим Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству следует считать устав, если он содержит положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.
Акты муниципальных органов
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. В соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются в уставах муниципальных образований (например, в уставе города). Как уже отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации. Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отношениями собственности, охраной общественного порядка, использованием финансовых ресурсов, как правило, принимаются в форме постановлений. Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публикации. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административные акты.
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов определяются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, закрепленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Система муниципальных актов
Система муниципальных правовых актов – это совокупность нормативных правовых актов, взаимосвязанных и взаимозависимых, образующих целостное единство механизма правового регулирования вопросов местного значения.
В систему муниципальных правовых актов входят:
1. устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;
2. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3. правовые акты главы муниципального образования, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан.
Представительный орган муниципального образования принимает правовые акты по вопросам, отнесенным к его компетенции законодательством, уставом муниципального образования, для исполнения на своей территории, а также принимает решения по вопросам организации своей деятельности.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам переданных законом государственных полномочий в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации (муниципалитета).
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных законодательством, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законодательством, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Перечень муниципальных актов
Муниципальные акты подлежат включению в программу АРМ-НПА, если они носят нормативный характер. При определении, является ли муниципальный акт нормативным, следует использовать постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
Определить принадлежность муниципального акта к нормативному, согласно пункту 9 указанного постановления, можно при наличии следующих признаков нормативного правового акта:
— издание его в установленном порядке уполномоченным органом местного самоуправления или должностным лицом;
— наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательным для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В программу АРМ-НПА не включаются следующие муниципальные акты исполнительно-распорядительного и индивидуального характера.
В сфере финансовых и бюджетных правоотношений:
- о принятии проекта бюджета на очередной финансовый год;
- о проведении публичных слушаний по проекту бюджета на очередной финансовый год;
- о выделении, возврате бюджетных средств;
- о разрешении расходовать денежные средства на проведение конкретных мероприятий;
- об оплате финансовых обязательств муниципального образования;
- об установлении лимитов;
- о выполнении функции муниципального заказчика;
- о признании задолженности безнадежной к взысканию и ее списании;
- об отсрочке погашения задолженности по ссудам;
- об утверждении отчета по исполнению бюджета за очередной период.
В сфере владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности:
- об условиях приватизации муниципального имущества;
- о продаже муниципального имущества третьим лицам, в том числе посредством торгов;
- о владении, использовании и распоряжении долей в праве общей долевой собственности объекта недвижимости;
- о закреплении муниципального имущества за муниципальным унитарным предприятием, муниципальным учреждением на соответствующем праве, а также об его изъятии;
- о включении (исключении) имущества в состав (из состава) муниципальной казны;
- об утверждении реестра муниципального имущества;
- о включении (исключении) имущества в реестр (из реестра) муниципального имущества;
- о принятии имущества в муниципальную собственность;
- об утверждении перечня имущества, предлагаемого к передаче в государственную собственность, собственность иных муниципальных образований;
- о безвозмездной передаче муниципального имущества;
- о проведении торгов по продаже права на заключение договора аренды;
- о размещении муниципального заказа;
- о передаче муниципального имущества в аренду (безвозмездное пользование) третьим лицам;
- о создании, ликвидации, реорганизации муниципального унитарного предприятия, муниципального учреждения;
- об утверждении устава муниципального унитарного предприятия, муниципального учреждения;
- о внесении изменений в устав муниципального унитарного предприятия, муниципального учреждения;
- об утверждении промежуточного, ликвидационного баланса муниципального унитарного предприятия, муниципального учреждения;
- об увеличении (уменьшении) уставного фонда муниципального унитарного предприятия.
В сфере земельных правоотношений:
- об утверждении схемы расположения земельного участка;
- об утверждении границ земельного участка;
- о выборе или предоставлении земельного участка в собственность (аренду), об ином праве;
- о разделении (объединении) земельного участка;
- о расторжении договора аренды земельного участка;
- о прекращении права на земельный участок.
В сфере градостроительной политики и благоустройства:
- о предварительном согласовании места размещения объекта;
- об утверждении градостроительного плана земельного участка;
- о внесении изменений в градостроительный план (схему) земельного участка;
- о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
- о выдаче разрешения на строительство, реконструкцию;
- о приемке (вводе в эксплуатацию) объекта недвижимости;
- о присвоении адресов объектам недвижимости;
- о присвоении адресов земельным участкам;
- об изменении целевого использования объекта недвижимости (здания, строения, сооружения);
- о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции;
- об аннулировании разрешений на установку рекламной конструкции;
- о выдаче предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций;
- об установлении памятников, мемориальных досок;
- о разрешении вырубки зеленых насаждений;
- о разрешении на производство земляных работ.
В сфере жилищных правоотношений:
- о приватизации муниципальных жилых помещений, сдаче их в аренду, социальный найм (в отношении конкретных лиц);
- о предоставлении муниципальных жилых помещений специализированного жилищного фонда;
- о включении (исключении) граждан нуждающихся в улучшении жилищных условий, в свободный список на получение безвозмездных субсидий (социальных выплат) на приобретение (строительство) жилья;
- о предоставлении гражданам субсидий из местного бюджета на приобретение (строительство) жилья;
- об исключении жилых помещений (зданий) из состава специализированного жилищного фонда;
- об утверждении протокола комиссии по жилищным вопросам (о предоставлении гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда);
- о внесении изменений в техническую документацию многоквартирных жилых домов;
- о признании жилого помещения не пригодным для проживания;
- о признании многоквартирного жилого дома аварийным и подлежащим сносу (реконструкции);
- о согласовании переустройства (перепланировки) жилых помещений;
- о переводе жилых помещений в нежилые.
В сфере социальной политики:
- об установлении опеки и попечительства;
- о прекращении опеки и попечительства, об освобождении от опекунских обязанностей, в том числе временном освобождении или отстранении;
- о назначении опекунских пособий конкретным лицам;
- о раздельном проживании попечителя с подопечным, достигшим 16 лет;
- о направлении конкретных несовершеннолетних в специализированные учреждения;
- руководителей;
- о проведении аттестации;
- о наложении (снятии) дисциплинарного взыскания;
- об утверждении штатного расписания.
В сфере управления:
- об утверждении муниципальных планов, проектов, отчетов, прогнозов;
- о плане работы органа местного самоуправления;
- о персональном составе рабочих групп и комиссий;
- об отчетах рабочих групп, комиссий, должностных лиц;
- о назначении конкретного лица на должность (освобождении конкретного лица от должности);
- о наделении (снятии) полномочиями лица на совершение каких-либо действий;
- о количественном составе депутатов в постоянных комиссиях представительного органа муниципального образования;
- об утверждении председателей и персонального состава постоянных комиссий представительного органа муниципального образования;
- о разовых поручениях;
- о внесении муниципальных актов на рассмотрение и утверждение;
- о созыве совещаний, конференций, съездов.
Также не включаются в Регистр муниципальные акты:
- отменяющие (признающие утратившими силу), вносящие изменения в вышеназванные муниципальные акты;
- содержащие сведения, составляющие государственную тайну;
- действие которых исчерпывается однократным применением;
- оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
- направленные на организацию исполнения ранее установленного порядка и не содержащие норм (в том числе муниципальные акты, содержание которых сводится к извещению об актах других органов);
- рекомендательного характера;
- о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий.
Муниципальные земельные акты
Правовую основу осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), законы и иные нормативные правовые акты, Устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты.
В соответствии с п.20 ч.1 ст.14 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.
Согласно ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления. Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Муниципальными правовыми актами являются: Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования (далее - Положение), Административный регламент администрации сельсовета по исполнению муниципальной функции "Осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования" (далее - Регламент), которые должны быть утверждены органами местного самоуправления.
При осуществлении муниципального земельного контроля администрация сельсовета взаимодействуют с Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, комитетом по строительству и архитектуре района, органами внутренних дел, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, депутатами сельсовета, гражданами, юридическими лицами, органами территориального общественного самоуправления и другими общественными организациями (объединениями).
При осуществлении муниципального земельного контроля выполняются следующие задачи:
- Выявление и предупреждение земельных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена действующим законодательством;
- Осуществление контроля за исполнением правовых актов органов местного самоуправления и иных правовых актов, регулирующих земельные отношения;
- Осуществление контроля за исполнением условий договоров: купли-продажи земельных участков; о предоставлении земельных участков в собственность на безвозмездной основе; аренды земельных участков; безвозмездного срочного пользования земельными участками;
- Осуществление контроля за соблюдением установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием;
- Осуществление контроля за законностью оснований пользования земельными участками;
- Осуществление контроля за выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы.
Формами деятельности по осуществлению муниципального земельного контроля являются: обследование земельных участков, проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения физическими, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих вопросы использования земли.
Обследование земельных участков осуществляется на основании обращений граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, поступивших в администрацию сельсовета.
Плановые проверки в отношении физических лиц проводятся не чаще одного раза в два года.
Основанием для проведения внеплановой проверки в отношении физических лиц является обнаружение фактов, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства.
Основаниями для проведения внеплановой проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей являются:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в администрацию сельсовета обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Проверки муниципального земельного контроля в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей проводятся с учетом Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и в порядке, установленном Положением, Регламентом.
По результатам проверки (обследования) должностными лицами администрации сельсоветов составляется акт. Типовая форма акта проверки утверждена Приказом Минэкономразвития РФ N 141.
К акту проверки (обследования) прилагаются:
- фототаблица с нумерацией каждого фотоснимка;
- обмер площади земельного участка;
- иная информация, подтверждающая или опровергающая наличие нарушения земельного законодательства.
При осуществлении муниципального земельного контроля выявляются факты:
- несоблюдения земельного законодательства, требований по использованию земель на территории муниципального образования;
- самовольного занятия земельных участков или использования их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;
- нарушения порядка переуступки прав пользования землей на территории поселения;
- нарушений условий договоров: купли-продажи; о предоставлении земельных участков в собственность на безвозмездной основе; аренды земельных участков;
- загрязнения и захламления земельных участков на территории поселения;
- использования земель не в соответствии с их целевым назначением.
Для выполнения возложенных на администрацию сельсовета обязанностей по осуществлению муниципального земельного контроля его специалистам предоставляется право:
- посещать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при предъявлении служебного удостоверения, организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, пользовании и аренде;
- обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению специалистами законной деятельности, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства;
- составлять акты проверки (обследования) соблюдения земельного законодательства при использовании и охране земель на территории поселения с указанием характера выявленных нарушений;
- безвозмездно получать от физических и юридических лиц, использующих земельные участки, а также их законных представителей, иных физических и юридических лиц объяснения, сведения и другие материалы, связанные с использованием земельных участков и необходимые для осуществления муниципального земельного контроля, в том числе копии документов, удостоверяющих личность; копии свидетельств о регистрации в качестве юридического лица; копии свидетельств о присвоении индивидуального номера налогоплательщика; банковские реквизиты; документы, удостоверяющие право на землю, и объекты, расположенные на земельных участках;
- направлять в соответствующие органы материалы о выявленных нарушениях для решения вопроса о привлечении виновных лиц к административной и иной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Полученные в ходе проверки материалы с приложениями, сопроводительной запиской и иными документами, подтверждающими наличие нарушения земельного законодательства, в 5-дневный срок после проведения проверки направляются в отдел Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии для рассмотрения и принятия решения.
Приложениями к материалам проверки могут быть:
- фототаблица земельного участка;
- акт (схема) обмера площади земельного участка;
- правоустанавливающие документы на земельный участок (договоры купли-продажи, аренды, свидетельства о праве собственности на землю, постановления органов местного самоуправления, выписка из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок, Акты);
- копии свидетельства о присвоении ИНН;
- копия паспорта гражданина РФ;
- копия СНИЛС;
- копии свидетельства о регистрации юридического лица;
- свидетельства о присвоении ИНН юридическому лицу;
- справки с банковскими реквизитами юридического лица;
- доверенности представителя гражданина или юридического лица.
Муниципальные инспекторы направляют материалы в специально уполномоченные органы в случае выявления признаков, указывающих на наличие следующих видов административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьями КоАП РФ:
- ст. 7.1 КоАП РФ - Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.
- ч. 1 ст. 7.2 КоАП РФ - Уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, а равно невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков.
- ст. 7.10 КоАП РФ - Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольная мена земельного участка.
- ст. 8.5 КоАП РФ - Сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.
- ст. 8.6 КоАП РФ - самовольное снятие плодородного слоя почвы, уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.
- ст. 8.7 КоАП РФ - невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей.
- ст. 8.8 КоАП РФ - Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи. Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.
При обнаружении нарушений земельного законодательства, ответственность за которые не предусмотрена КоАП РФ, материалы об указанных нарушениях также подлежат передаче в Уполномоченные органы.
После составления акта проверки соблюдения земельного законодательства администрация сельсовета принимает меры:
- по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- по внесению предложений о дальнейшем использовании земельного участка (освобождении земельного участка, расторжении договора аренды земельного участка, внесении изменений в условия договора аренды земельного участка, прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и т.д.).
Виды муниципальных актов
Признаки:
1. Муниципальные правовые акты – это всегда официальный письменный документ (устных муниципальных правовых актов не бывает).
2. Муниципальные правовые акты обладают юридической силой, являются обязательными для исполнения для данного образования.
Критерии разделения на виды:
I. По субъектам принятия:
1) Население (на референдуме или на сходе граждан).
2) Органы местного самоуправления.
3) Должностные лица местного самоуправления.
II. По содержанию.
1) Акты, принимаемые по вопросам местного значения.
2) Акты, принимаемые по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
III. По юридической силе.
1) Нормативные (общеобязательные) акты.
2) Индивидуальные акты.
Понятие – это перечисление видов и признаков.
Нормативно-правовые муниципальные акты тоже в свою очередь подразделяются на группы по юридической силе:
1. На первое место ставят устав муниципального образования и акты, принятые населением непосредственно.
2. Решения представительного органа, это проистекает из природы данного акта – ведь им принимаются все основные решения.
3. Акты всех остальных органов и должностных лиц.
Законодатель устанавливает и конкретные названия для муниципальных правовых актов:
1. Для муниципальных актов представительного органа установлено название «решение», причём и нормативные, и индивидуальные акты носят название «решение».
2. Население на референдуме или на сходе также принимает «решение».
3. Местная администрация, глава муниципального образования и председатель представительного органа издают «постановления» и «распоряжения». «Постановление» – это акт, который, как правило, принимается по вопросам осуществления компетенции данного органа. «Распоряжение» – по внутриорганизационным вопросам либо по вопросам, носящим кратковременный характер (распоряжение о начале отопительного сезона…).
4. «Распоряжения» и «приказы» – их издают иные должностные лица (начальники отделов местной администрации). Чем распоряжения и приказы отличаются – регулируются самим муниципальными образованиями.
Законами субъектов РФ устанавливаются меры административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов.
В законе Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» в статье 17 предусмотрена ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов.
Основные требования, которым муниципальные акты должны соответствовать:
1. Требование законности. То есть муниципальные правовые акты должны соответствовать актам более высокого уровня. В ФЗ-131 органам местного самоуправления предоставляется обжаловать в суд закон или иной акт, если они посчитают, что он противоречит их конституционным правам и т.д. Но до вступления в силу решения суда органы местного самоуправления обязаны исполнять акт, который они обжалуют в суд. Обжалование не приостанавливает действие обжалуемого акта.
2. Обоснованность муниципальных правовых актов.
Во-первых, обоснованность значит объективная необходимость в издании данного акта.
Во-вторых, обоснованность также означает обеспеченность решения данного вопроса кадровыми, финансовыми, материальными ресурсами и какими-либо другими условиями.
3. Соответствие муниципальных правовых актов требованиях ГОСТа (государственным стандартам). Оно обязательно должно содержать наименование органа, его издающего, наименование муниципального органа, название (по какому вопросу принимается), дата, должна быть подпись уполномоченного лица и печать соответствующего органа. Кроме того, должны быть литературные стандарты – «стилистика деловой речи».
Изменение муниципального правового акта
Требования к нормативным правовым актам о внесении изменений
Изменение нормативного правового акта оформляется, как правило, нормативными правовыми актами того же вида.
Изменения вносятся в основной нормативный правовой акт.
Недопустимо изменять нумерацию структурных элементов акта при внесении в них изменений или признании утратившими силу отдельных структурных элементов акта.
При внесении дополнения в конец структурного элемента акта нумерация разделов, глав, статей, пунктов, структурных элементов статьи, пункта продолжается.
Если структурный элемент нормативного правового акта (структурный элемент статьи, пункта) внутри его текста дополняется новыми структурными элементами, то новые структурные элементы обозначаются цифрами (буквами), помещаемыми после основных цифровых или буквенных обозначений.
Пример:
«5. Глава муниципального образования осуществляет свои полномочия на постоянной основе.
5.1. Глава муниципального образования, осуществляющий полномочия на постоянной основе, не может участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.
6. Глава муниципального образования:
1) представляет Вознесенский сельсовет в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени Вознесенского сельсовета…»
Внесение изменения в виде изложения нормативного правового акта в новой редакции, как правило, не допускается. Исключения: большой объем изменений, существенно меняющий структуру нормативного атак, лучше делать в виде новой редакции этого акта. Изменения в устав муниципального образования в виде новой редакции также целесообразно делать, если изменений много.
При необходимости внесения изменения в приложение к нормативному правовому акту в виде изложения его в новой редакции, текст приложения, изложенный в новой редакции, как правило, включается в текст изменяющего нормативного правового акта и не является приложением к нему.
При необходимости признания утратившим (утратившими) силу отдельного (отдельных) приложения (приложений) к нормативному правовому акту нумерация приложения (приложений), сохраняющих силу, не изменяется.
Требования к нормативному правовому акту об утрате юридической силы
В перечень нормативных правовых актов (структурных элементов нормативных правовых актов), подлежащих признанию утратившими юридическую силу, отдельными позициями включаются:
Не допускается признание утратившим юридическую силу акта без признания утратившими юридическую силу актов и (или) структурных элементов актов, которыми в основной нормативный правовой акт внесены изменения.
Юридико-техническое оформление муниципальных нормативных правовых актов следует осуществлять в соответствии с правилами, установленными органами местного самоуправления, к полномочиям которых отнесено принятие актов.
Учет муниципальных нормативных правовых актов
Очень важное значение имеет учет муниципальных нормативных правовых актов (то есть тех актов, которые действуют в отношении неопределенного круга лиц и устанавливают какие-либо правила поведения).
Он должен обеспечивать получение органами местного самоуправления и муниципальными органами, органами государственной власти, иными государственными органами, их должностными лицами, организациями, общественными объединениями и гражданами достоверных сведений:
1) о дате принятия, подписания, издания муниципального нормативного правового акта, дате и источниках его официального опубликования, дне или моменте вступления в силу;
2) об изменениях муниципального нормативного правового акта, включая данные о муниципальных нормативных правовых актах, которыми внесены изменения;
3) о дне прекращения, приостановления действия либо отмены нормативного правового акта, включая данные о нормативном правовом акте, которым прекращено, приостановлено либо отменено его действие;
4) о действующей редакции муниципального нормативного правового акта на любой день за весь период его действия;
5) обо всех действующих муниципальных нормативных правовых актах на конкретную дату.
Идеальным вариантом в этом случае является создание электронной поисковой системы, обеспечивающей получение достоверной информации о муниципальных нормативных правовых актах.
Иные муниципальные правовые акты
Кроме устава муниципального образования, который регулирует широкий круг отношений на территории данной муниципальной территориальной единицы, органы местного самоуправления могут принимать другие нормативные акты. Как и прежде, в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находится принятие решений, устанавливающих общеобязательные правила. Однако если по Закону N 154-ФЗ они могли приниматься только по предметам ведения муниципального образования, предусмотренным уставом (хотя, как правило, в уставах эти предметы ведения из общего их перечня не выделялись), теперь такого неоднозначного ограничения нет.
Анализ содержания Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что он расширяет рамки нормотворческой деятельности представительных органов местного самоуправления, определяя вместе с тем более точную ее корреляцию с федеральным законодательством вообще и данным Федеральным законом в частности. Как и в других случаях, это способствует преодолению расплывчатости, неопределенности, а то и неполному соответствию конституционным установлениям, содержавшимся в ряде норм Федерального закона N 154-ФЗ.
Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).
Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.
Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать муниципальные правовые акты, определяющие цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, устанавливающие муниципальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения, а также регламентирующие порядок привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и др.
Большие полномочия предоставлены муниципалитетам в регулировании форм "прямой демократии". Если прежде некоторые из этих форм регулировались органами местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Федерации, то теперь - непосредственно самими этими органами (территориальное общественное самоуправление, собрания граждан). Правда, в отличие от Федерального закона N 154-ФЗ, новый Федеральный закон подробнее регламентирует формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Так что, принимая свои акты, органы местного самоуправления ориентируются на данный Федеральный закон. Вместе с тем муниципалитеты получили возможность регламентировать формы прямой демократии, ранее не предусматривавшиеся, о чем речь уже шла выше.
Цель расширения нормативно-правовой самостоятельности органов местного самоуправления с одновременной централизацией регулирования ряда вопросов на федеральном уровне заключается в том, чтобы преодолеть возможные региональные препоны для совершенствования правовой основы местного самоуправления. Акты субъектов Федерации могут оказаться лишним звеном в регламентировании организации и деятельности местного самоуправления. Как показала практика, запаздывание с принятием таких актов негативно сказывалось на развитии важнейшего института публичной власти. В связи с этим ставка сделана на федеральное законодательство и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Федеральный закон N 131-ФЗ в большей мере, чем Федеральный закон N 154-ФЗ, является для органов местного самоуправления актом прямого действия. Опираясь именно на него, как и на другие федеральные законы, органы местной власти могут разворачивать нормотворческую деятельность.
Более конкретно о содержании нормативных актов органов местного самоуправления, в том числе в сфере муниципальной экономики, будет говориться ниже. Здесь следует отметить, что новый Федеральный закон внес четкий порядок в формы правовых актов, принимаемых различными органами местного самоуправления.
Раньше трудно было понять, какие органы принимают решения, постановления, распоряжения. Федеральным законом N 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в ч. 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования, не имеющие нормативного характера.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Признание по решению суда закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования недействующим до вступления в силу нового закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования не может являться основанием для признания в судебном порядке недействующими муниципальных правовых актов указанного муниципального образования, принятых до вступления решения суда в законную силу, или для отмены данных муниципальных правовых актов.
Акты муниципального управления
В юридической литературе единой дефиниции понятия акта управления нет. Одни считают, что акты — это государственно-властные предписания, другие, — что акты — особые юридические формы исполнительно-распорядительной деятельности.
Правовые акты государственного управления регулируют властные действия государственных органов и органов некоторых общественных организаций, совершаемые ими на основе и во исполнение закона, в процессе выполнения функций государственного управления и направленные на установление, изменение, отмену правовых норм или возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений.
Акты управления обладают характерными чертами:
• Акту правления — правовой акт, его издание — юридическая форма исполнительно-распорядительной деятельности.
• Он содержит государственно-властный характер и является выражением компетенции данного органа.
• Акт управления — одностороннее веление, поскольку он выражает волю органа, издавшего данный акт.
• Неисполнение акта управления как правового акта влечет за собой материальную, дисциплинарную, административную ответственность должностных лиц.
Юридическое значение акта управления:
• Издание акта управления влечете определенные правовые последствия, а именно: установление, отмену правовых норм или возникновение, прекращение административных отношений.
• Акт управления содержит правовые нормы — общие правила, определяющие поведение должностных лиц и граждан, а также деятельность предприятий, учреждений, организаций.
• Акты у правления могут выступать как юридические факты, т.е. обстоятельства, порождающие, изменяющие, прекращающие те или иные административные правоотношения и др.
• Довольно часто акт управления является основанием для издания других актов управления. Он может служить доказательством при рассмотрении некоторых категорий дел в судах и органах управления. Акты управления не предназначены для управления в области экономического, социально-культурного строения.
Акты управления бывают следующих видов:
• нормативные, общенормативные, индивидуальные, смешанные;
• общей, специальной, отраслевой, межотраслевой компетенции. Общая компетенция является самой сильной по юридической силе;
• федеральные акты, субъектов РФ, локальные акты.
Кроме того, выделяют такие виды, как:
• распоряжения — по вопросам внутренней деятельности данного органа;
• постановления — по всем иным вопросам. Главным образом они имеют нормативный характер, содержат решения основных вопросов, входящих в полномочия данного органа;
• приказ — правовой акт функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции органа, издается руководителем;
• инструкция — правовой акт, определяющий порядок деятельности в какой-либо сфере;
• указание — правовой акт оперативного характера.
Акты государственного управления отличаются от других актов иных органов.
Акт государственного управления от закона отличается тем, что носит подзаконный характер, издается на основе и во исполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу. Под юридической силой акта того или иного органа понимается его соотношение с правовыми актами других органов.
Юридическая сила правовых актов государственных органов определяется местом этих органов в государственном аппарате и полномочиями по осуществлению функций государства, однако это не означает большую или меньшую значимость этих актов. Степень юридической силы актов — это не только мера обязательности исполнения, а вопрос внутреннего взаимоотношения, взаимосвязей актов между собой. Высшая юридическая сила закона заключается в том, что никакой акт государственного управления не может отменить или изменить закон. Законом же может быть оказано влияние на акт (отмена и т.п.). Акты отличаются юридическими свойствами, основанием и порядком принятия.
Акт управления и судебный акт. Судебные акты являются правовой формой выражения правосудия. Судебный акт есть акт применения нормы права к отдельным фактам нарушения права или спора, связанным с нарушением прав и законных интересов граждан, государственных и общественных организаций. Поэтому судебный акт — это индивидуальный акт применения, он не содержит правовых норм. Акт управления же издается не как реакция на нарушения, и сфера применения его шире, она охватывает широкий круг взаимоотношений, возникающих вследствие управления. Судебный акт издается судами.
Акты управления многими органами. Процедура принятия, форма, порядок вступления в силу, отмена и приостановление строго регламентируются нормами закона. Судебные акты обычно применяются в коллегиальном порядке, а значительная часть актов управления принимается единоначально. Но в свою очередь судебные акты являются одним из средств, обеспечивающих исполнение актов управления.
Акт управления и прокурорский надзор. По юридическим свойствам и основаниям принятия акты прокурорского надзора являются формой реагирования прокурора на нарушение закона. Они не содержат в себе новых норм права, а также предписаний управленческого характера.
Акт управления и гражданские договоры. Акт управления является выражением воли одного, а гражданские договоры — нескольких человек. Акт управления — односторонний властный акт, а договор — это договор взаимного соглашения нескольких сторон.
Акт управления и служебные документы. Служебные документы (справки, докладные, стенограммы) не имеют юридического значения, но они являются источником информации. На основании служебных документов, также как и документов, имеющих юридическое значение, могут быть приняты акты государственного управления.
Акты управления и акты общественных организаций. Акты общественных организаций издаются от имени коллектива этой организации и являются обязательными для исполнения только в пределах данной организации. Они не имеют юридически властного характера.
Акты управления и управленческие решения. Управленческое решение — это мыслительный акт, сформулированная идея, которая позднее облекается в форму устных или письменных юридических актов. С точки зрения содержания, акты управления — это управленческое решение, с помощью которого осуществляются права и обязанности граждан.
Особенность актов государственного управления состоит в том, что они определяют обязанности граждан, организаций и должностных лиц, не находящихся в служебных отношениях. Они распространяются на всех лиц независимо от подчиненности и именно в этом смысле имеют общеобязательный характер. Учитывая общеобязательный характер санкций, законодатель ограничил круг органов управления, управомоченных устанавливать соответствующие правила (круг органов строго ограничен).
Сам порядок принятия таких актов урегулирован нормами права: должны указываться сроки действия, территория, на которую распространяется, и т.д.
Акт должен быть опубликован, иначе он не имеет силы, но некоторые нормативно-правовые акты все же могут не публиковаться (если они затрагивают сферу секретных интересов государства).
Требования к муниципальным правовым актам
Акты представительных органов местного самоуправления носящие нормативно-правовой характер, принимаются большинством голосов депутатов. Иные правовые акты представительного органа местного самоуправления принимаются в порядке, установленном представительным органом самостоятельно, однако для их принятия требуется большинство голосов депутатов, принявших участие в голосовании.
Устав муниципального образования или внесение в него изменений и дополнений, изменения административно-территориального устройства муниципального образования, решения об отрешении от должности (или о недоверии главе) главы администрации и иных должностных лиц исполнительного органа местного самоуправления назначение которых согласовывается с представительным органом местного самоуправления считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган.
Акты, принимаемые представительным органом, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (обнародованы) официально.
Правовой акт местного самоуправления издается от имени конкретного субъекта органа местного самоуправления, право которого на принятие правового акта определяется законодательством или уставом муниципального образования. В связи с этим возникает ряд требований. В частности, субъекты муниципального правотворчества должны издавать только те виды правовых актов, которые за ними закреплены. Важно также, чтобы принимаемые решения и издаваемые акты не выходили за пределы компетенции соответствующего субъекта правотворчества.
Главное требование к правовым актам местного самоуправления состоит в их соответствии нормам российского законодательства. Отсутствие необходимого опыта, достаточно подготовленных кадров часто приводит к принятию нормативных актов, содержание которых иногда грубо нарушает российское законодательство. В этих случаях предусматривается процедура их отмены или признания недействительными. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Правовые акты, если они противоречат законодательству, также могут быть опротестованы в порядке прокурорского надзора.
Основным субъектом правотворчества является население муниципального образования. Следует отметить, что законодательство о местном самоуправлении практически всегда использует традиционный способ принятия населением важного правового решения на местном референдуме, одновременно с этим вводит новую форму – народную правотворческую инициативу (например, петиции), реализация которой создает и новую разновидность правовых актов местного самоуправления – постановление представительного органа местного самоуправления, принятое в порядке народной правотворческой инициативы.
Наряду с населением муниципального образования право на издание соответствующих актов также имеют сами органы местного самоуправления и уполномоченные должностные лица органов местного самоуправления.
Правовая экспертиза муниципальных актов
Правовая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов осуществляется в целях контроля их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству (далее - действующее законодательство).
Основанием для проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов является соответствующее обращение органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, должностных лиц, организаций и граждан (далее - заявители) или поручения руководителя аппарата Правительства, руководителя Главного правового управления аппарата Правительства (далее - Главное правовое управление).
Проведение правовой экспертизы осуществляется Главным правовым управлением с привлечением в случае необходимости специалистов в соответствующих областях.
По решению руководителя Главного правового управления осуществление отдельных действий по проведению правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов может быть поручено государственному бюджетному учреждению «Региональный центр управления государственными и муниципальными информационными системами и ресурсами» (далее - ГБУ СО «РЦУП»).
Правовая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится в срок, не более 30 дней со дня поступления муниципального нормативного правового акта на экспертизу.
При необходимости этот срок может быть продлен по решению руководителя Главного правового управления не более чем на 30 дней с уведомлением об этом заявителя, направившего обращение, или руководителя аппарата Правительства в случае проведения экспертизы на основании соответствующего поручения.
Проведение правовой экспертизы
На правовую экспертизу из регистра муниципальных нормативных правовых актов представляется копия муниципального нормативного правового акта
в документальном виде (на бумажном носителе), заверенная в порядке, установленном муниципальными правовыми актами соответствующего муниципального образования.
При проведении правовой экспертизы устанавливаются:
- правовые основания, обусловившие принятие муниципального нормативного правового акта;
- предмет регулирования и его соответствие предметам ведения местного самоуправления, установленным действующим законодательством;
- необходимость и достаточность муниципального нормативного правового акта для урегулирования общественных отношений в соответствующей сфере;
- компетенция принявшего муниципальный нормативный правовой акт органа местного самоуправления (должностного лица);
- соблюдение порядка принятия (издания) муниципального нормативного правового акта;
- наличие в муниципальном нормативном правовом акте норм и положений, противоречащих нормам действующего законодательства;
- соблюдение порядка введения муниципального нормативного правового акта в действие.
При оценке компетенции органа местного самоуправления на принятие муниципального нормативного правового акта необходимо руководствоваться нормами действующего законодательства, закрепляющими соответствующие полномочия органов местного самоуправления.
Не проводится правовая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу муниципальных нормативных правовых актов.
При поступлении муниципального нормативного правового акта, вносящего изменение (дополнение) в ранее принятый муниципальный нормативный правовой акт, проводится правовая экспертиза измененного (дополненного) муниципального нормативного правового акта и составляется экспертное заключение на измененный (дополненный) муниципальный нормативный правовой акт.
Если муниципальный нормативный правовой акт, вносящий изменение (дополнение) в ранее принятый муниципальный нормативный правовой акт, устанавливает также самостоятельные нормы, или вносит изменения (дополнения) в большое количество муниципальных нормативных правовых актов, или по результатам правовой экспертизы будет признан не соответствующим действующему законодательству, составляется экспертное заключение на муниципальный нормативный правовой акт о внесении изменений (дополнений).
При проведении правовой экспертизы муниципального нормативного правового акта, отменяющего или признающего утратившим силу другой муниципальный нормативный правовой акт, кроме установления фактов, также оценивается возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены (признания утратившим силу) муниципального нормативного правового акта.
Если при анализе конкретных норм права возникает расхождение между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения,
необходимо руководствоваться общепринятыми положения ми коллизионного права:
- приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой;
- приоритет специальной нормы перед общей;
- приоритет нормы, принятой позднее.
В ходе проведения правовой экспертизы также оценивается соблюдение правил юридической техники при подготовке муниципального нормативного правового акта, то
есть наличие необходимого набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.
Муниципальный нормативный правовой акт, как правило, должен иметь следующие реквизиты (элементы):
- вид (форма) муниципального нормативного правовой акта;
- наименование органа (должностного лица), принявшей (издавшего) муниципальный нормативный правовой акт;
- название муниципального нормативного правового акта в котором в краткой форме должен быть отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовал содержанию муниципального нормативного правового акта;
- дата и место принятия и (или) подписания муниципального нормативного правового акта;
номер муниципального нормативного правового акта;
- полное наименование должности лица, подписавшего муниципальный нормативный правовой акт;
- дата (срок) и порядок вступления муниципального нормативного правового акта в силу.
При оценке юридических терминов должно быть проанализировано следующее:
- употребляется ли один и тот же термин в данном муниципальном нормативном правовом акте в одном и том же значении;
- имеют ли термины общепринятое значение;
- обеспечено ли единство понятий и терминологий с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве и законодательстве.
Основными признаками противоречия муниципального нормативного правового акта действующему законодательству являются:
- принятие (издание) муниципального нормативного правового акта органом (должностным лицом), к компетенции которого не относится регулирование соответствующих правоотношений, либо его издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу (должностному лицу);
- наличие в муниципальном нормативном правовом акте норм и положений, противоречащих нормам действующего законодательства;
- принятие (издание) муниципального нормативного правового акта во исполнение недействующего нормативного правового акта;
- неправильный выбор вида (формы) нормативного правового акта, примененного при принятии (издании) муниципального нормативного правового акта;
- нарушение порядка принятия (издания) муниципального нормативного правового акта;
- нарушение порядка введения муниципального нормативного правового акта в действие.
Противоречие муниципального нормативного правового акта действующему законодательству может быть установлено и по иным основаниям, которые отдельно указываются в экспертном заключении.
В случае воспроизведения в муниципальных нормативных правовых актах норм действующего законодательства вопрос о законности (обоснованности) такого воспроизведения разрешается применительно к каждому конкретному случаю.
По результатам проведенной правовой экспертизы принимается решение о соответствии (несоответствии) муниципального нормативного правового акта действующему законодательству и подготавливается соответствующее экспертное заключение.
Однажды один путешественник попал в плен к амазонкам. После недолгого совещания эти отважные воительницы приняли решение убить беднягу. Однако перед этим они предложили «идущему на смерть» исполнить его последнюю просьбу. Подумал-подумал путешественник и попросил амазонок кое-о-чем. Это-то, собственно говоря, его и спасло. -так, вопрос: какую просьбу высказал обреченный»?
В ресторане за один столом сидела две мамы и столько-же дочерей. Официант подал к столу три кофе, и при этом всем досталось по чашке. Как это возможно?
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
