Содержание, цели и виды планирования налоговых платежей
На современном этапе экономического развития Российской Федерации актуальной является проблема существенного увеличения доходной базы бюджетов всех уровней, достижения их сбалансированности, обеспечения финансирования федеральных и региональных целевых программ. Исходя из задачи полноты исполнения доходной части бюджета особую значимость приобретает, требование научно-методологического обоснования процесса налогового планирования.
Планирование налоговых доходов бюджета, понимаемое как процесс установления прогнозных и оценки фактически исполненных налоговых обязательств субъектов налоговых правоотношений, занимает важное место в теории и практике макроэкономического управления. Перспективы развития экономики государства во многом определяются достигнутым уровнем налоговых поступлений и тем предельным уровнем, который возможен в условиях действующей экономической политики и налогового законодательства. Основной задачей государственного налогового планирования является установление научно обоснованной величины налоговых поступлений определенного уровня бюджетной системы на заданный временной период.
Составление плана поступления налоговых платежей в бюджетный фонд дает возможность органам государственной власти определять объемы имеющихся в распоряжении финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения государственных расходов. Благодаря тому, что системе налогообложения присущи индикативные свойства, государство имеет возможность осуществлять контроль над финансово-хозяйственной деятельностью организаций и граждан. Сопоставление значений прогнозируемого и фактически поступившего объема налоговых платежей в бюджетный фонд позволяет делать выводы относительно состояния экономики. Сбои в процессе поступления налогов могут быть причиной серьезных недостатков в технике налогового администрирования, реализации промышленной политики, организации товарного обращения, функционировании денежно-кредитной сферы и в проведении социальной политики. Такого рода сигналы свидетельствуют о необходимости пересмотра методов налогового управления. В этом случае принимаются решения относительно изменения направлений налоговой политики, методических основ налогового производства и структуры и функций налоговой администрации.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Планирование налоговых доходов является особым этапом бюджетного процесса, но в то же время оно сохраняет и признаки процесса планирования. Бюджетное планирование и его составная часть — налоговое планирование регулируются бюджетным и налоговым законодательством, но косвенным образом эти процессы определяет и законодательство в области планирования и прогнозирования. В частности, Закон РФ № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» непосредственно влияет на разработку проектов бюджетов, регламентируя временные горизонты планирования и прогнозирования. Указанным законом предусматривается формирование системы прогнозов, которая предполагает 3 вида прогнозных работ: долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное государственное прогнозирование. Долгосрочные прогнозы разрабатываются раз в 5 лет на десятилетний период. Данные долгосрочного прогноза используются при разработке концепции социально-экономического развития, прогнозов и программ на среднесрочную перспективу, т. е. на период от 3 до 5 лет при непременном условии внесения ежегодных корректив. Также составляются краткосрочные прогнозы с горизонтом планирования, равным одному году.
В соответствии с положениями Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» можно определить временные рамки налогового планирования. Процесс расчета величины налоговых доходов федерального, региональных и местных бюджетов сочетает в себе текущее и перспективное планирование всей совокупности ситуаций в сфере налогообложения, их влияние на микро и макроэкономические показатели. Во время осуществления текущего планирования решаются в основном тактические задачи, вследствие чего создаются важнейшие предпосылки для выработки стратегии перспективного налогового планирования. Под текущим планированием в данном случае понимается оценка налоговых поступлений бюджетов всех уровней в расчете на год, при этом целесообразно разделять процесс текущего налогового планирования на краткосрочное и оперативное планирование.
Краткосрочное планирование предполагает формирование проекта налоговых доходов бюджета на очередной год. Установленная величина налоговых доходов впоследствии законодательно утверждается в составе бюджета в целом. Однако в процессе исполнения бюджета возникает необходимость установления степени выполнения плановых заданий текущего периода, их напряженности, что осуществляется в рамках оперативного планирования. Для контроля над ходом поступления налоговых платежей в бюджетные фонды разрабатываются квартальные, месячные и даже пятидневные налоговые планы, которые не изменяют показатели ранее составленного прогноза налоговых доходов бюджета, утвержденного в качестве закона, а лишь конкретизируют их, отражая во времени динамику налоговых платежей хозяйствующих субъектов. Таким образом, оперативное и краткосрочное налоговое планирование представляют собой две составляющие единого процесса текущего планирования, качество которого во многом предопределяет полноту и своевременность исполнения бюджетов всех уровней.
Последовательность налогового планирования составляет единую линию управленческих действий на текущий период и на перспективу, так как разработка краткосрочных налоговых планов без тщательной проработки стратегии развития налоговой системы в целом может привести к разрыву между налоговыми заданиями и величиной реально поступающих в бюджетный фонд налоговых платежей. Возникает необходимость в осуществлении перспективного налогового планирования, основанного на результатах анализа отчетных данных об исполнении текущих налоговых обязательств.
Перспективное планирование налоговых платежей подразумевает составление предположительной оценки поступления налогов при условии следования выбранной концепции налогообложения на средне и долгосрочную перспективу. Разработка налоговых прогнозов на среднесрочную перспективу включает в себя расчет объемов налоговых поступлений территории исходя из показателей, характеризующих темпы роста экономики региона, состояния его экономического потенциала, эффективности использования территориальной собственности, потребности регионов в дополнительных ресурсах. Сбор и обработка этих данных позволяют судить о том, насколько будут реализованы поставленные фискальные задачи при условии сохранения ориентиров действующей налоговой политики в будущем. При осуществлении перспективного налогового планирования закладываются основы оптимизации тактики и стратегии налогового регулирования и контроля.
Перспективное планирование значительно отличается от текущего планирования. Текущее планирование служит основой для составления проектов соответствующих бюджетов на один год. При этом детально анализируются и определяются размеры налоговых поступлений, как по всей совокупности налогов, так и по отдельным их видам. В перспективном планировании, как правило, нет деления по видам налогов, оно охватывает всю их совокупность.
Перспективное планирование налоговых поступлений в России пока не получило достаточного развития и является, как правило, частью процесса составления социально-экономического прогноза на средне и долгосрочную перспективу, разрабатываемого в основном на федеральном уровне. Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями (неустойчивость процессов, недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, частое изменение налогового законодательства, зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов и т. п.). Однако Концепцией реформирования бюджетного процесса РФ в 2004-2006 гг. предусмотрен переход к многолетнему бюджетному планированию с повышением обоснованности объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.
Одним из основных направлений бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве индустриальных стран, является организация среднесрочного бюджетного планирования, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, аргументации изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.
Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (а теперь и законодательно трехлетнего) финансового документа, что обеспечивает преемственность экономической политики страны и позволяет ежегодно корректировать бюджетные назначения в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. Применяемый в Российской Федерации перспективный финансовый план формально соответствует этим принципам, однако на практике его роль в бюджетном процессе, как правило, ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. По мере стабилизации экономической ситуации актуальность среднесрочного финансового планирования значительно возрастет, что неизбежно приведет к изменению его роли как инструмента финансового управления.
Процесс планирования налогов не является механическим определением размера предстоящих налоговых поступлений в бюджетные фонды соответствующих органов власти. Это процесс выявления и мобилизации, имеющихся в экономике страны резервов, решения общегосударственных и отраслевых задач на ближайшее будущее и перспективу. Планирование налоговых поступлений требует серьезного анализа происходящих в стране и регионах социальных, политических и экономических, перспектив и тенденций их развития, а также глубоких познаний в области налогового законодательства.
Этапы планирования налоговых доходов
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет основы составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. К ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отнесено установление конкретного порядка составления проектов бюджетов на соответствующей территории. Согласно Бюджетному кодексу, составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственная работа по составлению бюджетного плана проводится Министерством финансов и его финансовыми органами при участии налоговых и таможенных органов.
Государственное планирование налогов как процесс разработки экономически обоснованных качественных и количественных параметров предполагаемых налоговых поступлений выступает в виде единства трех направлений.
Первым шитом планирования налогов является изучение и анализ всеми ведомствами, принимающими участие в составлении плана налоговых доходов бюджета: информации относительно действующего налогового законодательства; нормативов отчислений в доходы бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы; предполагаемых объемов финансовой помощи, предоставляемой из различных звеньев бюджетной системы; видов и объемов расходов, передаваемых между бюджетами. Уполномоченные ведомства предоставляют информацию, касающуюся социально-экономического развития территории за отчетный период, формулируют и обосновывают тенденции развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год. Данные сведения чрезвычайно важны, так как изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой и изменение его основных характеристик.
На основе полученной информации осуществляются анализ баланса финансовых ресурсов (БФР) территории на текущий финансовый год и предварительное составление баланса на планируемый период. БФР представляет собой свод всех доходов и расходов консолидированного бюджета территории, объемов территориальных отделений государственных социальных внебюджетных фондов; сумм амортизационных отчислений и прибыли, остающейся после уплаты налогов в распоряжении предприятий и организаций, расположенных на данной территории. Таким образом, БФР охватывает все основные источники средств, направляемых на развитие реального сектора экономики и осуществление социальных программ, находящиеся в распоряжении органов власти региона и хозяйствующих субъектов на его территории.
Баланс финансовых ресурсов строится на основе сопоставления доходов и расходов территории. Превышение расходов над доходами (доходов над расходами) определяет дефицит (профицит) финансового баланса и предполагает указание источников его покрытия. Ими, в частности, могут быть дополнительные налоговые доходы бюджета. В случае если органы государственной власти принимают решение покрыть недостаток финансовых ресурсов за счет изменения объема налоговых поступлений, возникает необходимость внести соответствующие коррективы в проводимую налоговую политику и при необходимости — в систему межбюджетных отношений.
Таким образом, при процедуре составления проектов бюджетов начальный этап планирования — это формирование прогнозов развития территории на перспективу, а также анализ исходных условий для разработки плана налоговых доходов бюджета. Вторым этапом процесса планирования налогов является разработка направлений налоговой политики, разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления различных уровней. Налоговая политика является частью общей экономической политики государства и включает в себя совокупность государственных мероприятий, направленных на достижение максимальной мобилизации доходов, обеспечение выполнения государством его функций и, в конечном счете создание условий для экономической стабилизации общества.
Рассматривая направления налоговой политики государства, обычно выделяют три ее типа. Первый тип — политика максимальных налогов, основной целью которой является существенное, и быстрое пополнение бюджета за счет увеличения налогового бремени посредством расширения налоговой базы, установления высоких налоговых ставок, отмены льгот. Следствием такой политики может стать ситуация, когда повышение налогового бремени не будет сопровождаться ростом государственных доходов из-за сокращения деловой активности в стране и ухода предпринимателей в теневой сектор экономики. Второй тип — политика разумных налогов, способствующая развитию предпринимательства, обеспечивая ему благоприятный налоговый климат. Третий тип — налоговая политика, предусматривающая достаточно высокий уровень налогообложения, но при значительном объеме государственных расходов, направленных на социальную защиту населения. Обычно тип налоговой политики страны определяется в зависимости от конкретной экономической конъюнктуры.
Можно выделить следующие этапы разработки налоговой политики:
1) четкое определение целей, которых необходимо достичь в процессе реализации налоговой политики;
2) сопоставление и анализ последствий альтернативных программ достижения целей (для этого требуется ясное представление об экономических результатах, выгодах, издержках осуществления каждой из программ);
3) изучение прошлого опыта реализации подобных программ, оценка их результативности с расчетом на ее повышение;
4) анализ арсенала методов и инструментов проведения конкретного варианта налоговой политики;
5) оценка и учет реальных экономических и политических условий для осуществления налоговой политики;
6) корректировка мероприятий политики с учетом конкретной экономической конъюнктуры.
Определение основных положений налоговой политики государства, устанавливающей организационно-правовые принципы функционирования системы налогообложения и методику исчисления конкретных налогов, является важным этапом процесса налогового планирования. Понимаемое таким образом направление налогового планирования предполагает разработку научно обоснованной концепции построения налоговой системы государства, ее состава и структуры, соответствующе проводимым преобразованиям экономики. В рамках данного направления должны быть установлены цели, на достижение которых ориентирована система налогообложения страны, методы, позволяющие воплотить эти цели на практике.
Необходимо отметить, что понятие налоговой политики и сфера ее влияния на экономическую жизнь страны выходят за рамки налогового планирования. Значение налоговой политики в процессе государственного управления экономикой не ограничивается установлением параметров налоговой системы для расчета конкретных сумм налоговых поступлений в бюджетный фонд. Налоговая политика в первую очередь отражает стремление государства выступать в качестве активного участника процесса общественного производства. Закрепление налоговой политики в качестве одного из этапов процесса государственного налогового планирования является лишь одной из сфер ее применения.
Одним из направлений работы по выявлению дополнительных налоговых доходов бюджета является разграничение налоговых полномочий (прав в части реализации налоговой политики и получения налоговых платежей), определение конкретных пропорций распределения налогов между органами власти и управления различных уровней. Цель налогового регулирования доходов бюджетов территорий состоит в таком распределении налоговых поступлений между уровнями власти, которое гарантировало бы финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленной за каждым из звеньев бюджетной системы, свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного движения между ними финансовых средств.
Проблему финансового обеспечения самостоятельности бюджетов территорий, создания устойчивой доходной базы каждого уровня бюджетной системы отражает понятие налогового федерализма, под которым понимается разграничение полномочий между органами власти и управления в области налоговой политики. Конкретные формы реализации налогового федерализма зависят от сочетания двух взаимодополняющих тенденций — с одной стороны, конкуренции между регионами и, с другой — выравнивания экономического положения территорий и обеспечения доходами расходных полномочий органов власти и управления различных уровней.
Итак, второй этап планирования налогов — разработка и обоснование основных направлений налоговой и бюджетной политики соответствующей территории на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу — осуществляется на стадии определения основных параметров бюджета.
Третьим этапом государственного планирования налогов является расчет суммы налогов, зачисляемых в бюджеты всех уровней, исходя из перспективных программ социально-экономического развития территории, разработанной и принятой в законодательном порядке налоговой политики и методики формирования межбюджетных отношений. При анализе объема налогов используется понятие «контингент налога», которое характеризует общую сумму мобилизуемого на данной территории конкретного вида налога или иного платежа.
Основной задачей этого этапа планирования налогов является определение объемов налоговых платежей в бюджет на краткосрочную и долгосрочную перспективы на основе прогнозных расчетов изменения доходности предприятий, отраслей и экономики страны в целом, а также распределение общей суммы налоговых доходов по видам платежей. Во многих странах, обладающих стабильно функционирующей налоговой системой, разработано методическое обеспечение процесса расчета контингента налогов, основанное на экономических прогнозах и математическом аппарате. Отечественный опыт составления таких расчетов невелик, что объясняется кардинальными изменениями системы платежей в бюджет и, следовательно, методов их оценки, произошедшими вследствие перехода к рыночным отношениям.
Третий этап государственного планирования налогов — расчет контингентов налогов с разбивкой по каждому их виду — является заключительной стадией данного процесса и реализуется в ходе определения объема прогнозируемых доходов бюджетов по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации.
Необходимым элементом любого процесса управления является контроль, на основе результатов которого также основывается процесс планирования. Информационной базой для контроля качества налогового планирования и анализа динамики налоговых поступлений служат: данные отчетов налоговых и финансовых органов; данные статистических управлений, казначейства, Счетной палаты; расчеты по налогам и декларации, представляемые налогоплательщиками; отчеты об исполнении бюджетов; прогнозные расчеты министерств и ведомств по налогам и сборам и т. д. Своевременно собранная и обработанная информация позволяет осуществлять анализ динамики налоговых платежей предприятий и граждан, делать выводы о результатах практической работы по обеспечению роста налоговых доходов бюджетов и повышению уровня их собираемости, намечать пути повышения качества и эффективности налогового планирования.
Налоговая статистика является важнейшим инструментом анализа налоговых поступлений. Важной задачей налоговой статистики является всестороннее исследование эффективности налогового планирования и происходящих в налоговой сфере преобразований в увязке с развитием макроэкономической ситуации в стране и регионах на основе научно обоснованной системы показателей, обобщения и прогнозирования развития налоговой базы, выявления имеющихся резервов повышения уровня налоговых поступлений и своевременного обеспечения надежной информацией руководства региона и заинтересованных органов исполнительной власти.
Данные налоговой статистики формируются путем применения следующих методов анализа:
• горизонтального, или временного, — сравнения каждой позиции налоговой отчетности с данными предыдущего периода;
• вертикального (структурного) — определения структуры итоговых показателей по налогам с одновременным выявлением влияния каждой позиции отчетности на результат в целом;
• трендового — сравнения каждой позиции отчетности с рядом предшествующих периодов и определения основной тенденции налоговых поступлений, позволяющей рассчитать прогнозные значения на ближайшую перспективу;
• относительных показателей — расчета отношений между отдельными позициями отчетности и определения взаимосвязей коэффициентов;
• сравнительного (пространственного) — оценки и сопоставления исследуемого показателя в отчетности различных ведомств и в разрезе регионов;
• факторного — определения влияния отдельных факторов или причин на результативный показатель с помощью детерминированных приемов исследования.
Перечисленные методы анализа позволяют оценить обоснованность установления прогнозных и плановых цифр налоговых поступлений в бюджеты разных уровней, нормативов отчислений от налогов в нижестоящие бюджеты, выявить и измерить факторы, повлиявшие на отклонение фактических данных от плановых, изучить уровень собираемости налогов, а также определить резервы роста налоговых доходов бюджета.
Динамика поступления налоговых доходов и, как следствие, выполнения бюджетных назначений не является функцией от строго определенного числа факторов, а зависит от многих параметров социально-экономического состояния общества.
Рассмотрим основные факторы, имеющие влияние на объем налоговых поступлений в бюджеты всех уровней:
1. Изменение количественного и качественного состава налогоплательщиков. Изменение количества и состава налогоплательщиков напрямую влияет на динамику налоговых поступлений в целом, а использование специальных режимов налогообложения — на структуру налоговых платежей. Немаловажной информацией при установлении величины налоговых доходов бюджета является отраслевой состав налогоплательщиков. Факторами, определяющими повышенный вклад тех или иных отраслей народного хозяйства в налоговые поступления, являются специализация, а также уровень промышленного развития региона.
2. Динамика социально-экономического развития региона. Совокупность прогнозных значений показателей, характеризующих социально-экономическое развитие территории, используется при оценке потенциального объема налоговой базы и, в конечном счете определяет достижимую в течение заданного периода величину налоговых поступлений.
Взаимосвязь уровня основных экономических показателей и суммы налоговых платежей можно представить следующим образом:
- валовой региональный продукт (ВРП) определяет величину совокупного предложения на рынке товаров и услуг и, следовательно, объем налоговой базы по всем налогам (прямым и косвенным);
- значения объемов экспорта и импорта позволяют выделить из потенциальной величины поступлений в бюджет ту часть, которая определяется таможенными пошлинами;
- индекс потребительских цен и индекс-дефлятор оптовых цен по всем отраслям экономики позволяют скорректировать сумму налоговых поступлений на ожидаемый уровень инфляции;
- объем расходов и сбережений в экономике влияет на величину совокупного спроса на произведенный общественный продукт и, как следствие, на объем косвенных налогов;
- валовая прибыль отражает величину итогового финансового результата экономических субъектов и позволяет исчислить предполагаемую сумму налогов на доходы юридических лиц;
- фонд оплаты труда является показателем, определяющим возможный объем налога на доходы физических лиц;
- показатели численности населения и численности работающих граждан участвуют в формировании прогноза налоговых поступлений в части прямых налогов с физических лиц, единого социального налога и т. п.
Тенденции социально-экономического развития региона во многом определяют динамику и структуру налоговых платежей, мобилизованных на определенной территории. Например, увеличение объема продаж определенной отрасли влечет за собой рост поступлений косвенных налогов, повышение уровня рентабельности приводит к возрастанию платежей по налогу на прибыль организаций, а сокращение безработицы и рост заработной платы — налога на доходы физических лиц и социального налога.
3. Изменение законодательной базы. На объем и структуру налоговых сборов на территории влияют кроме перечисленных выше факторов корректировки, вносимые в законодательную базу, регулирующую вопросы налогообложения. Изменение законодательной базы может оказывать как негативное влияние на динамику поступлений налоговых платежей, так и позитивное, выражающееся в увеличении их объема против плановых сумм. На динамику поступлений отдельных налогов оказывают влияние не только изменения собственно налогового законодательства, но и изменения нормативных документов в сфере бюджетных, валютных, а также других экономических отношений. Например, изменение нормативов деления налогов между уровнями бюджетной системы напрямую определяет объем налоговых поступлений бюджета соответствующего уровня.
Положения действующего законодательства, регламентирующего вопросы исчисления и уплаты налогов, оказывают влияние также на ежемесячную величину налоговых поступлений. В силу того что по различным налогам установлены разные налоговые периоды, а также отличающиеся друг от друга сроки внесения исчисленных сумм налогов в бюджетный фонд, в течение года мобилизуемые платежи поступают неравномерно, что необходимо учитывать при налоговом планировании.
4. Качество контрольной работы. Немаловажным фактором, определяющим величину налоговых поступлений, являются действия налоговых органов по обеспечению соблюдения налогового законодательства. От качества проводимых в регионе мероприятий по проверке правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет зависит уровень налоговой дисциплины и, соответственно, степень выполнения бюджетных назначений по налогам.
Для оценки и анализа эффективности работы налоговых органов разработаны специальные рекомендации, в основу которых положены следующие показатели: суммы платежей, дополнительно начисленных по результатам проверок; удельный вес доначисленных платежей в общей сумме поступлений; удельный вес плательщиков, у которых выявлены нарушения, к их общему числу; удельный вес взысканных доначислений в общей сумме доначисленных платежей и сумме недоимки; количество дел, рассмотренных по результатам проверок в судах, и другие показатели.
5. В качестве обобщающего, итогового показателя эффективности работы налоговых органов можно привести коэффициент собираемости налога, под которым понимается соотношение между фактическими налоговыми поступлениями в бюджет и величиной начисленных налогов. В зависимости от многих причин (например, от степени разработанности законодательства по определенному налогу, от наличия возможности уклонения от уплаты налога как легальными, так и нелегальными способами, от уровня доходов и т. п.) коэффициенты собираемости конкретных налогов различаются.
Определение степени соблюдения налогового законодательства налогоплательщиками представляет большую трудность в области налогового планирования.
Для решения этой задачи специалисты используют различные методы:
• проведение косвенных оценок (например, для того чтобы оценить величину торгового оборота, аналитики могут использовать информацию о количестве денег в обращении и сравнить ее с имеющимися данными об объемах продаж);
• анализ широкой информации о конкретной категории налогоплательщиков — для оценки достоверности, как декларируемого дохода, так и отчислений в виде налогов проводятся специальные проверки налогоплательщиков и их контрагентов, результаты обобщаются до степени экономических показателей на уровне территории или государства в целом;
• опросы налогоплательщиков, создание экспериментальных баз данных по изучаемым и контрольным группам;
• анализ результатов мобилизации налогов до и после налоговой амнистии, экстраполяция полученных значений на данные налоговых деклараций, анализ отчетности налоговых органов.
Кроме упомянутых факторов, влияющих на фактический объем мобилизованных за год налоговых платежей, существует ряд иных причин, воздействующих на степень выполнения бюджетных назначений. Приведенный перечень факторов не является окончательным, он может быть расширен и изменен в зависимости от того, по какому региону и уровню бюджетной системы проводится анализ исполнения контрольных заданий, за какой период и т. п.
Создание достоверной методики планирования налогов в настоящее время является одним из направлений совершенствования процесса бюджетного планирования. Необходимость полноты исполнения доходной части бюджетов всех уровней который обусловливает требование усиления научно-методологического обоснования налогового планирования, основывающегося на результатах исполнения текущих налоговых обязательств, а также мониторинга и прогноза макроэкономической ситуации в регионах.
Методы планирования и прогнозирования контингентов основных налогов
Расчет конкретных сумм налоговых поступлений является одним из важнейших элементов системы налогового планирования. Основной целью этого этапа налогового планирования является определение объемов налоговых платежей в бюджет на краткосрочную и долгосрочную перспективу на основе проведенного анализа динамики поступлений по каждому виду налогов за истекший период и ожидаемых оценок поступлений с учетом возможного воздействия факторов, влияющих на социально-экономическое положение региона.
Определение контингентов налогов на федеральном, региональном и местном уровнях бюджетной системы осуществляется на основе единых принципиальных подходов, но конкретная методика процесса планирования различается в зависимости от уровня власти и управления.
Методы, применяемые при построении краткосрочных прогнозов доходов, можно условно разбить на 4 группы:
1) эконометрическое прогнозирование — определение суммы дохода на основе статистически оцененных коэффициентов при одной или нескольких экономических переменных, выступающих в качестве прогнозных факторов;
2) прогнозирование, основанное на анализе временных рядов, — установление величины дохода на основании его собственной динамики в прошлых периодах;
3) детерминистические прогнозы — расчет величины поступлений доходов на основании процентного изменения в некоторой социальной, экономической или иной переменной, от которой, как предполагается, непосредственно зависит поток доходов;
4) экспертный анализ — предсказание величины доходных поступлений; осуществленное специалистом по данному источнику доходов.
При расчете контингента налогов можно оперировать всеми подходами к краткосрочному прогнозированию, взаимно увязывая их. Важное требование к моделям прогнозирования налоговых доходов заключается в том, чтобы они давали точные прогнозы на краткосрочную и среднесрочную перспективы. Рассмотрим организацию работы по планированию контингентов ряда налогов на примере двух субъектов РФ — Ленинградской области и Санкт-Петербурга.
Методика расчета объема потенциала доходов консолидированного бюджета на планируемый финансовый год в Ленинградской области утверждена постановлением губернатора № 127пг. Методика предназначена для расчета доходов консолидированного бюджета Ленинградской области в целом и в разрезе муниципальных образований при разработке проектов областного и местных бюджетов на планируемый финансовый год. Согласно данной методике, расчет налоговых поступлений производится на основе группировок налогов и сборов по типу налогооблагаемой базы и прогноза ее величины на очередной финансовый год.
Основой расчета доходов являются:
• показатели прогноза социально-экономического развития муниципальных образований и Ленинградской области в целом;
• ожидаемый объем поступления доходов в текущем финансовом году;
• индексы-дефляторы изменения макроэкономических показателей на очередной финансовый год;
• фактическая собираемость налогов и сборов в текущем финансовом году;
• данные о ежемесячном ходе поступления доходов в бюджет Ленинградской области за 3 предшествующих года;
• динамика недоимки по налогам и сборам;
• погашение недоимки по налогам и сборам по состоянию на начало планируемого периода;
• данные налоговой отчетности о налоговой базе на последнюю отчетную дату.
Расчет консолидированных доходов, мобилизуемых на территории Ленинградской области, согласно методике, проводится по каждому виду налога или сбора отдельно, но алгоритм расчета сохраняется для каждого налога с некоторым уточнением в зависимости от применяемого индекса-дефлятора.
Таким образом, процесс прогнозирования налоговых поступлений в Ленинградской области основан на экстраполяции фактических значений налоговых доходов бюджета за текущий год на плановый период. На основании данных о поступлениях определенного налога за отчетный период и закономерностей, выявленных в динамике поступлений, предсказываются будущие поступления из этого источника, т. е. для установления величины налоговых доходов используется анализ временных рядов. Сдвиги в динамике временных рядов, возникшие в результате изменения структуры налога, налогового законодательства или по иным причинам, учитываются с помощью экспертного анализа.
Достаточно точные, объективные прогнозы поступления налоговых доходов бюджета на краткосрочную и среднесрочную перспективу могут быть составлены посредством эконометрического прогнозирования, основанного на использовании одной или нескольких объясняющих переменных (которые называются независимыми переменными), для предсказания динамики зависимой переменной, в качестве которой в данном случае выступает величина налоговых поступлений. Установив динамику переменных, связанных с налоговой базой, прогнозируют динамику налоговых платежей. Независимыми переменными в планировании налогов являются как экономические показатели (например, величина балансовой прибыли по предприятиям региона, остаточная стоимость основных средств), так и собственно элементы налога (ставка, льготы). Такой подход к планированию налогов используется в настоящее время в Санкт-Петербурге. Практика применения эконометрического прогнозирования при составлении плана налоговых поступлений представлена на примере расчета контингента налога на доходы физических лиц.
Порядок определения предполагаемой суммы поступлений налога на доходы физических лиц соответствует методике исчисления налога согласно гл. 23 части второй НК РФ: налоговая база (фонд оплаты труда работающих граждан) уменьшается на установленные законодательством налоговые вычеты, и применяются соответствующие ставки налога. В расчете суммы поступлений налога на доходы физических лиц используется показатель численности работников по Санкт-Петербургу, который исчисляется органами государственной статистики за период, предшествующий прогнозируемому, с учетом возможных изменений. Фонд оплаты труда определяется Комитетом экономического развития, промышленной политики и торговли исходя из сложившегося уровня оплаты труда работников и темпа роста ММОТ, предусмотренного Министерством экономики в целом по РФ.
Для расчета величины стандартных налоговых вычетов органами государственной статистики предоставляются данные по численности детей дошкольного возраста и учащихся. Сумма выпадающих доходов бюджета за счет предоставления социальных, имущественных и профессиональных вычетов рассчитывается налоговыми органами Санкт-Петербурга исходя из суммы вычетов, заявленных налогоплательщиками в предыдущем отчетном периоде, с учетом предполагаемых изменений. Далее к расчетной величине дохода физических лиц, облагаемого налогом, применяется ставка налога, установленная на плановый период. Расчетную сумму поступлений налога на доходы физических лиц необходимо скорректировать и на коэффициент собираемости, отражающий долю налога, поступившего в бюджет в отчетном периоде, в общем объеме налога, начисленного плательщиками. Доля налога, зачисляемая в бюджет субъекта Российской Федерации, устанавливается бюджетным законодательством.
Таким образом, алгоритм расчета основан на анализе динамики, как макроэкономических показателей, так и отдельных элементов налога, что позволяет с большей степенью достоверности учесть влияние изменений налогового законодательства и экономической конъюнктуры на объем налоговых поступлений в бюджет.
По мере составления прогноза итоговых налоговых доходов бюджета осуществляется распределение общей суммы каждого платежа по срокам мобилизации. Такое распределение имеет большое значение, так как для каждого налога законом устанавливается свой порядок внесения средств и, следовательно, динамика платежей, осуществляемых в течение месяца, будет различаться. В основе распределения налоговых обязательств по срокам платежей лежат анализ временных рядов и практическая оценка специалистов.
Методика расчета налоговых доходов бюджета еще не окончательно отработана, недостаточна база данных, которая необходима для достоверного моделирования влияния различных факторов на объем налоговых поступлений. По мере накопления статистического материала и опыта моделирования необходимо плановые расчеты, производимые по традиционной методике, дополнять прогнозом, полученным на основе многофакторных корреляционных моделей.
В силу объективной неопределенности прогнозов поступлений налогов различия который между проектировками и фактическими объемами мобилизации неизбежны. Обычно расхождения являются следствием неточностей в используемой для анализа экономической отчетности, непредвиденных изменений в законодательстве; изменений в системе налогового администрирования и степени соблюдения налогоплательщиками законодательства, других причин экономического, организационного, методического характера. Однако выполнение плановых цифр зависит не только от усилий уполномоченных органов и состояния экономики региона, но и от того, насколько реальны и выполнимы позиции плана, насколько точны были расчеты и прогнозы, положенные в основу при его разработке.
Независимыми экспертами на основании утвержденных законов о бюджетах субъектов РФ и отчетов об их исполнении проводятся исследования состояния региональных финансов, заключающиеся в сравнении прогнозируемых сумм налоговых поступлений и сумм, фактически полученных в определенном году. Так, в 2004 г. в среднем по всем субъектам РФ степень исполнения плановых назначений по налогам составила 101,04%. При этом в 64 субъектах РФ фактические суммы налоговых поступлений отклонялись от плановых в интервале от 95 до 105%, т. е. точность прогноза налоговых поступлений в этих регионах была достаточна высокой. В 9 регионах в 2004 г. фактические налоговые поступления составили от 75 до 95% от плановых сумм, в 10 регионах — от 105 до 110%, а в 4 субъектах РФ выполнение плановых назначений составило более 110%, что свидетельствует о невысокой степени эффективности управления бюджетами в таких субъектах РФ.
Причины искажения размеров доходной части бюджетов состоят не только в сложности проведения прогнозных расчетов и наличия большого числа факторов, оказывающих влияние на динамику налоговых поступлений, но и в том, что органам власти зачастую бывает выгодно занижать величину доходов, появляется возможность «аргументированно» просить у вышестоящего органа власти больший объем финансовой помощи, а также осуществлять выплаты по долговым обязательствам не в полном объеме, мотивируя это нехваткой средств). Кроме того, вышестоящие органы власти стремятся не только занизить доходную часть своего бюджета, но и завысить величину доходов зависящих от него нижестоящих бюджетов, для того чтобы получить возможность оставить себе большую часть отчислений от налогов и уменьшить объем трансфертов.
Статьей 37 Бюджетного кодекса РФ закреплен принцип достоверности бюджета, означающий надежность показателей прогноза социально-экономического развития территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджетов всех уровней. Для реализации на практике принципа достоверности бюджета необходимо разработать единую методику расчета прогнозных показателей по всем субъектам РФ, которая могла бы обеспечить высокое качество планирования и тем самым способствовала бы росту эффективности управления бюджетными ресурсами.
Улучшение методики планирования налогов в настоящее время является одним из направлений совершенствования процесса составления бюджета в целом. При этом важное значение имеет разработка нового подхода к количественной оценке бюджетных назначений на основе реальной налоговой базы и соответствующего налогового потенциала субъектов РФ. В мировой практике под налоговым потенциалом региона понимается максимально возможная сумма поступлений налогов и сборов по данной территории на душу населения, которая может быть получена за определенный промежуток времени (обычно финансовый год) в условиях действующего налогового законодательства. Налоговый потенциал не следует отождествлять с объемом фактически собранных в регионе платежей, так как этот показатель призван отражать потенциальную способность региона генерировать бюджетные доходы.
Оценка налогового потенциала региона основана на расчете налоговой базы. Она должна проводиться по каждому виду налогов в региональном разрезе с учетом экономической специфики территории. В настоящее время налоговые органы РФ осуществляют формирование системы показателей, являющейся основой для объективного определения налоговой базы субъектов Российской Федерации и расчета налогового потенциала.
При установлении уровня налогового потенциала в первую очередь должны использоваться показатели, оказывающие определяющее влияние на формирование налоговой базы региона:
• отраслевая специфика региона;
• численность населения, соотношение городского и сельского населения;
• объем валового регионального продукта;
• количество и отраслевой состав предприятий региона, число крупнейших налогоплательщиков;
• показатели, характеризующие внешнеэкономическую деятельность в отраслевом разрезе;
• уровень оплаты труда;
• другие показатели и характеристики.
Комплексная оценка макроэкономической ситуации в субъектах РФ в сочетании с анализом поступлений налогов, тенденций развития налоговой базы, разработкой предложений по совершенствованию налогового законодательства создают основу для своевременного и обоснованного составления плана налоговых доходов бюджетов всех уровней.
Рассмотрев основные методы планирования налоговых поступлений на макроуровне, т. е. по сути дела, государственного планирования налогов, мы не можем абстрагироваться от тех процессов, которые происходят на уровне хозяйствующих субъектов. Хозяйствующие субъекты заинтересованы в минимизации налоговых вычетов, так как рассматривают налоги как «специфические» расходы фирмы. Наращивание прибыли и максимизация «цены фирмы» требует решения задачи увеличения нераспределенной прибыли за счет снижения налогов, что позволяет увеличить капитализацию фирмы наиболее «дешевым» способом.
Очевидно, что Министерство финансов РФ и ФНС должны прекрасно разбираться в способах такого решения вопроса в рамках действующей налоговой системы. Отсюда возникает повышенный интерес этих органов к проблеме трансферных цен, что как раз и находит отражение в направлениях налоговой реформы (см. п. 23.3).
Статью подготовила начальник отдела по формированию налоговой отчетности Железнова Яна Константиновна. 
