Главная » Юристу »
Административная реформа: цели, результаты, перспективы
Административная реформа: цели, результаты, перспективы
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. Связаться с автором
Задуманная административная реформа приобрела практический характер и выразилась в широкомасштабных преобразованиях отечественной системы государственного управления. Теперь, когда результаты реформы зримо предстают перед нами в виде новой структуры федеральных органов исполнительной власти, настало время перейти от бурного обсуждения хода реформы в СМИ к спокойному исследованию ее сущности, проблем и перспектив. Насколько нам известно, пока в нашей научной литературе таких исследований нет.
1. Цели и задачи реформы:
За сравнительно недолгий постсоветский период административная реформа является уже второй попыткой реорганизации государственного управления. В первые постсоветские годы преобразования в административной сфере сводились к замене советского госаппарата новым аппаратом, который предполагалось построить на проверенных опытом передовых стран принципах демократизма, профессионализма и законности. Теперь же реформированию подвергся аппарат, сложившийся в новых условиях и оказавшийся не пригодным для решения стратегических задач общества.
Этот аппарат создавался на скорую руку выходцами из бывшей партийно-государственной номенклатуры, особо не утруждавшими себя изучением практики зарубежных стран. Громоздкий и малоэффективный, он был плохо приспособлен к условиям рыночной экономики. Непомерно возросла численность управленцев: в системе государственного и местного самоуправления занято 1259 тыс. человек.
Необходимость реформирования управленческого аппарата стала исподволь осознаваться со сменой государственного руководства. Новый президент страны В.В. Путин заговорил о «неэффективности государства», сводящей на нет экономические и иные реформы. В его послании Федеральному Собранию указывалось на избыточные функции государства. «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями, но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти... Такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции государственных органов».
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Реформы требовала также коррупция во властных структурах, принявшая масштабы национального бедствия. «Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны, и наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту» из своего положения», отмечал Президент. Чиновники фактически приватизировали госаппарат, вынуждая граждан давать им взятки за выполнение государственных функций. Задача состояла в том, чтобы провести «деприватизацию» аппарата государственного управления.
Последовал указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы», содержание которого представляет большой интерес для уяснения концепции реформы.
Приоритетными направлениями административной реформы объявлялись:
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Созданная в соответствии с Указом правительственная комиссия по проведению реформы (ее возглавил тогда вице-премьер Б.С. Алешин) проделала большую работу по «инвентаризации» функций министерств и ведомств. Было выявлено 5,5 тыс. функций, из которых немало было признано избыточными. Однако проведение реформы затягивалось, видимо, не без сопротивления самих управленцев.
Мощный импульс получила реформа после смены правительства, связанной с переизбранием главы государства на новый срок. Еще до выборов, был издан Указ Президента РФ об установлении новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В лице нового Председателя Правительства М.Е. Фрадкова Президент нашел ревностного исполнителя своих инициатив. Выступая 14 апреля того же года на заседании Совета Федерации, М.Е. Фрадков отнес к важнейшим задачам Правительства на ближайшие годы создание такой системы управления, которая позволила бы эффективно решать экономические и социальные проблемы. Именно на это, по его убеждению, и нацелена административная реформа.
Глава государства и Председатель нового кабинета министров довольно быстро решили вопросы формирования подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, перераспределив полномочия между ними и освободив управленческий аппарата от «избыточных» функций. В апреле-мае на месте старых, отданных на слом министерств и других ведомств появились новые органы в виде федеральных министерств, служб и агентств с четким разделением между ними (соответственно) управленческих, контрольно-надзорных функций и функций по оказанию государственных услуг. В после-инаугурационном Указе РФ утверждает откорректированную и уже существовавшую de facto систему федеральных органов исполнительной власти. В последующие летние месяцы была в основном завершена работа по установлению правового статуса этих органов. Были утверждены положения о конкретных министерствах, службах и агентствах.
2. Первые результаты реформы:
Наиболее важным итогом первого этапа административной реформы явилось обновление системы федеральных органов исполнительной власти. Она стала проще по своей структуре.
В прежней было 24 министерства, 7 государственных комитетов, 11 федеральных служб, 8 федеральных агентств, 2 федеральные комиссии, 2 федеральных надзора и 6 иных формирований (комитетов, управлений и др.) всего 60 органов. Новую систему в настоящее время составляют 16 министерств, 23 федеральные службы и 27 федеральных агентств, подведомственных министерствам, а также 11 самостоятельных федеральных служб и 6 федеральных агентств, работающих непосредственно под руководствам президента или правительства РФ всего 83 органа.
Сопоставление дореформенной и пореформенной систем высвечивает, прежде всего, сокращение числа федеральных министерств. Оно стало возможным благодаря нескольким факторам. Многие новые министерства поглотили по 2-3 прежних узкоотраслевых министерства и стали органами управления межотраслевого и комплексного характера. Укрупнение органов государственного управления в экономической и социальной областях и освобождение их от излишних или дублирующих функций позволило ликвидировать целый ряд прежних министерств и ведомств либо преобразовать их в федеральные службы и агентства.
Так, новое министерство промышленности и энергетики было создано на базе министерства промышленности, науки и технологий, министерства энергетики, министерства атомной энергии и государственного комитета по строительству. Министерство сельского хозяйства поглотило бывший государственный комитет по рыболовству. Вместо двух «транспортных» министерств (МПС и Минтранс) образовано одно укрупненное министерство транспорта. Управление здравоохранением и социальным обеспечением, реализация социальной политики теперь будет осуществляться силами министерства здравоохранения и социального развития, вобравшего в себя основные функции прежнего Минздрава и Минтруда. Наука возвратилась под одну управленческую крышу с образованием. Вместо министерства по антимонопольной политике создана федеральная антимонопольная служба.
Большое значение для реформы аппарата государственного управления имело введение трехзвенной структуры федеральных органов исполнительной власти с разделением управленческих функций между ними. В дореформенное время министерства одновременно осуществляли и регулирующие, и регистрационные, и надзорные функции, что создавало немало неудобств в работе и благоприятные условия для злоупотребления властными полномочиями. Поэтому одним из главных направлений реформы стало перераспределение управленческих функций между органами исполнительной власти, более четкое определение их полномочий. Из многообразия организационно-правовых форм, существовавших в системе исполнительной власти, оставили лишь три министерства, федеральные службы и федеральные агентства, причем старые термины были наполнены новым содержанием. Министерства теперь призваны разрабатывать государственную политику и осуществлять ведомственное нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в той же сфере деятельности. Федеральные агентства оказывают государственные услуги, управляют соответствующим государственным имуществом, ведут реестры, регистры и кадастры. Один из комментаторов новой трехзвенной структуры исполнительной власти в свое время правильно заметил, что ее не следует понимать в том смысле, будто в ней есть более главные, менее главные или вообще третьестепенные органы: просто у каждого из них свой круг задач. «Самое важное развести функции, которые могут порождать конфликт интересов... Идея сводится к тому, что один орган не должен устанавливать для себя правила игры, сам их контролировать, да еще оказывать по этим правилам какие-то платные и бесплатные услуги».
Трехзвенная структура органов исполнительной власти позволила унифицировать государственное управление в разных отраслях и областях общественной жизни, сократить аппарат управления, исключив из него такие организационно-правовые формы, как госкомитеты и просто комитеты, федеральные комиссии и надзоры, управления и т.д. Сокращение аппарата управления еще в большей мере связано с уменьшением числа и объема функций органов исполнительной власти. В целом функции органов управления, как утверждает вице-премьер А. Жуков, сокращены на треть.
Не подлежит сомнению, что реформа обеспечивает создание на федеральном уровне простой системы государственного управления с четкой вертикалью, разделяющей правоустанавливающие, надзорные и правоприменительные функции. Но не все еще в новой системе тщательно продумано и выдерживает критику. Настораживают случаи слияния в рамках одной сферы деятельности разных по содержанию и практически не связанных друг с другом отраслей экономики либо социально-культурной жизни. В частности, объединение в Министерстве здравоохранения и социального развития таких разнородных объектов управления, как здравоохранение, обеспечение трудовых прав граждан и защита прав потребителей производит впечатление сумбура и может вызвать внутренний кризис такого суперведомства, как это уже произошло с Министерством транспорта и связи, учрежденным было 9 марта и вскоре преобразованным в два самостоятельных министерства. Непомерно расширена сфера деятельности Министерства экономического развития и торговли. Оно «обросло» федеральной службой по тарифам, а также федеральными агентствами по государственным резервам, по управлению федеральным имуществам и агентством кадастра объектов недвижимости. Неясно, почему в ведение этого министерства попала таможенная служба, в то время как близкая к ней по роли в положении экономики налоговая служба вполне оправданно отнесена к ведению Минфина РФ.
Не может вызвать восторга и двух-трехкратное увеличение числа федеральных служб и агентств. Реформаторам не удалось создать унифицированную систему этих органов. Наряду c федеральными службами, осуществляющими контроль и надзор, в системе федеральной исполнительной власти, сохранились федеральные службы, выполняющие «специальные функции в области обороны, государственной и общественной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью» (ст. 4 Указа Президента о новой системе федеральных органов исполнительной власти). Такие федеральные службы (есть и агентства), функционируют в качестве самостоятельных органов исполнительной власти и находятся в ведении не министерств, а непосредственно главы государства (ФСБ, служба внешней разведки, служба по контролю за оборотом наркотиков, фельдъегерская служба и др.), либо Правительства РФ (федеральная антимонопольная служба, службы по финансовым рынкам, по госстатистике, федеральные агентства по атомной энергии, туризм, физкультуре и спорту и др.) Они представляют собой, по выражению А.В. Калмыковой, симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства: осуществляют одновременно нормативное регулирование, контроль и надзор, оказание государственных услуг, управление госимуществом.
Определенные проблемы в новом аппарате управления могут возникнуть из-за того, что органы контроля и надзора тесно привязаны к министерствам. Контроль министерств, безусловно, повышает управляемость двумя другими звеньями трехэтажной системы органов исполнительной власти. Но одновременно это может усугубить конфликт их интересов. Дореформенные надзорные органы (Госгортехнадзор, надзор за ядерной и радиационной безопасностью, госстандарт и др.) были независимы от ведомств, управляющих соответствующими отраслями. Одно время даже санэпиднадзор с этой целью выводили за пределы Министерства здравоохранения.
Комментаторы делают еще один упрек реформаторам: они не развели контрольные и надзорные функции федеральных служб. Контроль понятие более емкое, чем надзор и имеет свои специфические признаки. Органы государственного контроля наделяются полномочиями, которые предусматривают проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений. Они имеют право вмешиваться в хозяйственную деятельность организации и применять меры административного принуждения. Надзорная же деятельность ограничена главным образом проверкой законности действий подконтрольных объектов и включает в себя проверку соблюдения определенных норм, выявление и пересечение правонарушений, привлечение виновных к административной ответственности. К сожалению, такого разграничения нет ни в Указах Президента, ни в постановлениях Правительства РФ, регламентирующих статус федеральных служб.
Однако не все так печально, есть повод и для оптимизма. Недочеты реформы поддаются коррекции. Выше мы уже приводили пример с разделением министерства транспорта и связи. В сентябре была исправлена другая ранее допущенная ошибка. Такая деликатная проблема, как межнациональные отношения, первоначально была отнесена к сфере деятельности...
Министерства культуры и массовых коммуникаций. После трагических событий в Ингушетии и Северной Осетии Президент РФ воссоздал «наркомнац» в виде Министерства регионального развития. Позже, 18 ноября было ликвидировано федеральное агентство по физкультуре, спорту и туризму, находившееся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития, и на его базе образованы два самостоятельных федеральных агентства: агентство по физкультуре и спорту и агентство по туризму. Не исключена возможность и других исправлений.
3. Преобразования в основных отраслях государственного управления:
Реформа внесла много нового в государственное управление конкретными сферами общественной жизни. Существенные изменения в структуре, формах и правовом статусе органов исполнительной власти их функциях и полномочиях отмечаются почти во всех областях управления. Обратимся здесь к ключевым, наиболее важным секторам государственного управления в хозяйственно-экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности.
Специализированное управление хозяйственно-экономической деятельностью на федеральном уровне теперь осуществляют Министерства экономического развития и торговли, промышленности и энергетики, сельского хозяйства, а также самостоятельное агентство по атомной энергии и самостоятельная антимонопольная служба.
Министерство экономического развития и торговли осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении; федеральной таможенной службы и федеральных агентств по государственным резервам, кадастра объектов недвижимости, по управлению федеральным имуществом, а также Российского фонда федерального имущества.
Контроль и надзор за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и рынках финансовых услуг, о естественных монополиях и рекламе осуществляет теперь федеральная антимонопольная служба, находящаяся в ведении Правительства РФ.
Министерство промышленности и энергетики (Положение о нем утверждено Правительством РФ) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов, а также в области развития авиационной техники, технического регулирования и обеспечения единства измерений. Оно координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении федеральных агентств по промышленности, по техническому регулированию и метрологии, агентства по энергетике.
Федеральное агентство по атомной энергии созданное на базе бывшего Минатома, осуществляет деятельность по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере функционирования атомной энергетики и ядерного оборонного комплекса. Агентство осуществляет полномочия заказчика по государственному оборонному заказу, управляет системой учета ядерных материалов, радиоактивных веществ, организует производство, испытание, хранение и утилизацию ядерных зарядов и боеприпасов, обеспечивает физическую защиту ядерных установок и хранилищ ядерных материалов, импорт и экспорт таких установок и материалов.
Министерство сельского хозяйства (действующее на основании Положения, утвержденного Правительством РФ) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство и растениеводство, мелиорацию, плодородие почв, регулирование рынка сырья и продовольствия. Ему передано также управление в области пищевой и перерабатывающей промышленности, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и табачной продукции, обеспечение устойчивого развития сельских территорий, а также управление в сфере рыболовства, охраны и использования диких животных и водных биоресурсов. Министерство координирует и осуществляет контроль деятельности находящихся в его ведении федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и федеральных агентств по сельскому хозяйству и по рыболовству.
Министерство здравоохранения и социального развития действует на основе Положения, утвержденного Правительством РФ. Этот орган исполнительной власти выполняет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей.
Министерство координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении федеральных служб по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по труду и занятости, а так же федеральных агентств по здравоохранению и социальному развитию, координирует деятельность Пенсионного фонда, Фонда социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Министерство здравоохранения и социального развития самостоятельно осуществляет ведомственное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, представляет в Правительство РФ проекты законов, указов Президента и постановлений Правительства РФ по вопросам:
- здравоохранения, включая организацию медицинской профилактики и медицинской помощи, фармацевтическую деятельность, качество, эффективность и безопасность лекарственных средств, курортное дело, санитарно-эпидемиологическое благополучие;
- уровня жизни и доходов населения, оплата труда, пенсионное обеспечение, социальное страхование, условия и охрана труда, социальное партнерство и трудовые отношения, занятость населения и безработица, трудовая миграция, альтернативная гражданская служба, государственная гражданская служба;
- социальной защиты, демографической политики, защиты прав потребителей.
Нормативными актами этого ведомства устанавливаются также квалификационные требования к работникам и номенклатура специальностей в установленной для министерства сфере, единые тарифно-квалификационные справочники профессий рабочих и должностей служащих, типовые нормы труда, межотраслевые правила и типовые инструкции по охране труда, порядок финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан и многие другие нормативы.
Важную роль в организации управления в сфере здравоохранения и социального развития призваны играть федеральные агентства и службы. К функциям федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию отнесено оказание медицинской помощи, предоставление услуг в области курортного дела, организация судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, оказание протезно ортопедической помощи, реабилитация инвалидов, а также ведение реестров и регистров в сфере здравоохранения и социальной защиты населения. Медико-биологическое агентство осуществляет медико-санитарное обеспечение работников отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда.
Контроль и надзор в сфере здравоохранения и социального развития осуществляют одновременно три федеральные службы:
1) службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (название слишком пространное);
2) федеральная служба в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
3) служба по труду и занятости.
Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно технической и инновационной деятельности, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся закреплены за Министерством образования и науки. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, по надзору в сфере образования и науки, федеральных агентств по науке и инновациям и по образованию.
Сфера ведения Министерства культуры и массовых коммуникаций включает, помимо собственно культуры, искусство, историко-культурное наследие и кинематографию, средства массовой информации и массовых коммуникаций (телерадиовещание и др.), архивное дело. Этот федеральный орган исполнительной власти осуществляет в указанной сфере ведения выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, а также федерального архивного агентства и федеральных агентств по культуре и кинематографии, по печати и массовым коммуникациям.
Управление в административно-политической сфере осуществляется группой федеральных министерств, служб и агентств, деятельностью которых руководит глава государства. В эту подсистему входят МИД, МЧС, МВД, Минобороны и Минюст РФ (в ведении трех последних имеются родственные федеральные службы и агентства), самостоятельные федеральные службы (внешней разведки, безопасности, контроля за оборотом наркотиков, охраны и фельдъегерская служба), самостоятельные федеральные агентства (управление делами и главное управление специальных программ Президента РФ). С учетом профессиональных интересов присмотримся поближе к органам, обеспечивающим управление правоохранительной деятельностью.
Новое положение об МВД России утверждено Президентом РФ. Основными задачами Министерства объявляются:
- разработка общей стратегии государственной политики в сфере внутренних дел;
- совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
- обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина;
- организация предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений;
- обеспечение общественного порядка;
- обеспечение безопасности дорожного движения;
- организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия;
- организация государственной охраны имущества и организаций;
- управление органами внутренних дел и внутренними войсками, организация их деятельности.
В ведении МВД России оставлена миграционная служба. В соответствии с новым Положением РФ ФМС осуществляет в сфере миграции функции не только по контролю и надзору, но и по оказанию государственных услуг.
К основным задачам ФМС России отнесены:
- производство по делам о гражданстве, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
- осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;
- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в стране;
- осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
- разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
- исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
- осуществление контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства наших за пределами страны.
Наконец, об управлении в области юстиции. Юстиция означает правосудие, а министерство юстиции судебное ведомство. Но после того, как управление судебными органами перешло Судебному департаменту при Верховном Суде РФ, в ведении Министерства юстиции РФ остались главным образом около судебные учреждения: лаборатории судебной экспертизы, судебные приставы, адвокатура и нотариат, пенитенциарная система. В результате проведенной еще в 90х годах реформы органов и учреждений юстиции за Минюстом России закрепились функции по правовому обеспечению нормотворческой деятельности, регистрационные функции, функции по правовой информатизации органов государственной власти. Сложившаяся сфера деятельности нашла свое закрепление в новом Положении о Министерстве юстиции РФ, утвержденном Президентом РФ.
К основным задачам министерства юстиции Положение относит разработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также обеспечение в пределах его полномочий защиты прав и свобод личности. В области нормотворчества, систематизации и учета нормативных актов Министерство разрабатывает и представляет в Правительство РФ предложения о приоритетных направлениях законопроектной деятельности и проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ.
Существенные изменения произошли в структуре Минюста РФ. Вместо 26 прежних Подразделений осталось лишь девять. Главное управление исполнения наказания и Служба судебных приставов приобрели статус федеральных служб. Теперь, когда содержание заключенных почти приблизилось к международным стандартам, ФСИН намерена сосредоточиться на проблемах социальной реабилитации и адаптации бывших заключенных. ФССП обеспечивает установленный порядок деятельности судов, принудительное исполнение судебных актов и актов других органов Рос регистрация (таково сокращенное название федеральной регистрационной службы) призвана обеспечивать порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрацию общественных объединений и политических партий, а также осуществлять контроль и надзор в сфере адвокатуры.
4. Перспективы и проблемы реформы:
Формирование новой системы федеральных органов исполнительной власти крупный и зримый шаг в ходе административной реформы. Но этим она не может ограничиться. Есть еще ряд нерешенных и решенных задач, запрограммированных реформаторами. Реорганизация федеральных органов исполнительной власти это только начало, дальше реформа должна, распространиться на региональный уровень и на местное самоуправление, заметил М.Е Фрадков еще в первые дни своего премьерства.
Нельзя, видимо, считать решенными задачи, знакомые нам по Указу. Новый Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления» опять говорит о необходимости оптимизации структура упорядочении функций федеральных органов исполнительной власти. Немалых усилий потребует настройка нового аппарата управления, оптимизация полномочий новых органов исполнительной власти и их взаимодействия. Важным шагом в этом направлении стало принятое Правительством РФ постановление «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». Типовой регламент детально расписывает задачи федеральных органов исполнительной власти, методы их решения, устанавливает правила и порядок взаимодействия федеральных министерств, служб и агентств. Регламент усиливает контроль министерств над подведомственными службами и агентствами, но, в то же время гарантирует им самостоятельное осуществление своих функций. Вслед за этим регламентом должны последовать типовые регламенты, регулирующие административные процедуры в. органах исполнительной власти. В соответствии с типовыми регламентами федеральные органы исполнительной власти должны будут разработать административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, а также дополнительные регламенты государственных служащих.
Административная реформа с неизбежностью заставляет задуматься над ее обеспечением квалифицированными управленцами, способными претворять в жизнь стратегические замыслы и решения инициаторов и авторов административной реформы. Реформа предъявляет спрос на чиновников, обладающих высокой исполнительской дисциплиной, настойчивостью в проведении государственной политики, опытом рутинной административной работы и обширными юридическими знаниями. Формирование корпуса таких управленцев потребует немалых материальных и временных затрат.
Ждет своего решения и проблема освобождения госаппарата от коррупции. Результаты борьбы с коррупцией и масштабы распространения этого явления нет смысла даже сопоставлять. Но как отметил недавно председатель Правительства РФ, у нас до сих пор фактически нет системы борьбы с коррупцией.
Все эти задачи обуславливают необходимость продолжения реформы в ближайшие годы. Федеральная целевая программа «Административная реформа», одобренная в конце прошлого года рассчитана на пять лет.
В заключение хотелось бы привлечь внимание к организационной стороне реформы. Она проводится пока самими управленцами и замыкается в чиновничьем мире. В правительственной комиссии по проведению административной реформы включены одни министры и другие высокопоставленные официальные лица (за исключением известного экономиста А. Шохина). Реформаторам, видимо, следует наладить диалог с гражданским обществом, привлечь к административным преобразованиям политические партии.
Ограничение государственной опеки благо для бизнеса, но не для социальной сферы, которая не может успешно развиваться без государственной поддержки. Уменьшение объема функций органов исполнительной власти в этой сфере затрагивает интересы широких слоев населения и может болезненно сказаться на их положении. Поэтому реформа государственного управления в этой сфере должна проводиться с учетом мнения заинтересованных социальных групп.
Удобным способом вовлечения политических партий в проведение административной реформы могло бы стать законодательное оформление основных преобразований в системе государственного управления. Нормативную основу проводимой административной реформы составили президентские указы. Между тем положения указов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти по своей сути носят законодательный характер и должны бы прийти законодательную процедуру. Это вытекает из смысла ст. ст. 71 (пункт «г») и 78 (ч,1) Конституции РФ. Правда, Конституционный суд РФ своим постановлением по делу о толковании указанных положений Основного закона разъяснил, что изменения и дополнения «в структуру федеральных органов исполнительной власти» в целях ее реорганизации могут вноситься и указами Президента РФ. Но структура это лишь перечень органов исполнительной власти, как отмечал сам Конституционный суд, а Указами Президента учреждались новые виды органов исполнительной власти и была изменена сама система федеральных органов государственной власти... Впрочем, если даже допустить, что Президент РФ своими указами вправе вносить изменения в систему федеральных органов исполнительной власти, это не исключает права Федерального Собрания на принятие соответствующих законов. Законодательная процедура осуществляется в условиях большей гласности, причем законопроект подвергается более тщательному и разностороннему обсуждению, чем проект президентского указа. Парламентские процедуры обеспечили бы административной реформе более широкую социально-политическую базу.
Как сдвинуть с места бетонную плиту размером 50 метров в высоту, 100 метров в длину и весом 202 тонны, не применяя никаких механизмов и приспособлений?
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
