Главная » Полезные статьи »
Нормативно-правовое обеспечение государственного регулирования военного производства
Нормативно-правовое обеспечение государственного регулирования военного производства
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. Связаться с автором
Государственное регулирование военного производства во всех экономически развитых странах носит плановый, а зачастую и директивный характер. Это обусловлено спецификой потребления продукции военного назначения.
Устойчивое функционирование военного производства во многом зависит от наличия в государстве нормативной базы, регламентирующей взаимоотношения между производителями, заказчиками военной продукции и различными органами управления в процессе ее разработки, производства, эксплуатации и утилизации. Данная база является основой нормативно-правового обеспечения государственного регулирования военного производства, которое представляет собой систему юридических норм, регламентирующих военно-экономические отношения, возникающие в обществе по поводу производства, распределения, обмена и потребления военной продукции.
Оно осуществляется:
- специальным законодательством, определяющим место военного производства в экономике страны и порядок его функционирования;
- трудовым законодательством, регламентирующим условия труда и правила найма рабочей силы;
- административными нормативно-правовыми актами, связанными с обеспечением производства военной продукции различными видами сырья, материалов и другими ресурсами, разработкой системы госстандартов, регулированием вопросов эксплуатации вооружения и военной техники (ВВТ), охраны окружающей среды и др.
Как известно, ВВТ предшествующих поколений в нашей стране создавались в условиях жесткой централизованной системы управления оборонно-промышленным комплексом. Участие в выполнении государственного оборонного заказа (ГОЗ) для предприятий носило обязательный характер, существовало стабильное, а в ряде случаев неограниченное финансирование военных программ, обеспечивались устойчивые производственные связи. Исходя из этих положений, в стране была сформирована соответствующая система нормативно-технических документов, создающая условия для регламентирования государством процесса разработки, производства, поставки, эксплуатации, ремонта и утилизации ВВТ. Были разработаны государственные и отраслевые стандарты на военную продукцию и нормативно-технические документы системы общих технических требований Министерства обороны к видам военной продукции.
С переходом государства к новой системе экономических отношений, упразднением общесоюзных структур и резким сокращением военных расходов действовавшая ранее система правового обеспечения государственного регулирования военного производства перестала действовать. В 90-ые годы прошлого века нарушилось стабильное функционирование военно-производственного сектора экономики.
На наш взгляд это было вызвано следующими основными обстоятельствами:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
- ликвидацией органов планового управления экономикой и разрушением соответствующей плановому хозяйству системы государственного регулирования военного производства;
- нарушением кооперационных связей между предприятиями;
- «обвальной» конверсией военного производства и прекращением выпуска ВВТ на многих предприятиях оборонно-промышленного комплекса;
- необоснованным завышением цены на свою продукцию поставщиками комплектующих изделий, сырья, материалов и оборудования;
- значительным отставанием оплаты труда работников оборонно-промышленных предприятий от оплаты труда в других секторах экономики, что привело к массовому оттоку высококвалифицированных кадров из оборонной промышленности.
Ныне действующая система нормативно-правового обеспечения государственного регулирования военного производства Российской Федерации представляет собой комплекс взаимосвязанных документов трех уровней: первого федеральных законов; второго подзаконных актов (постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных положений); третьего нормативно-технических документов (общих технических требований Министерства обороны России, военных государственных стандартов и др.). Следует отметить, что, несмотря на достаточно широкий перечень законов и постановлений Правительства РФ, система государственного регулирования военного производства дает сбои. Главная причина этого состоит в том, что до настоящего времени не регламентирован ряд вопросов нормативно-правового обеспечения данного регулирования.
Юридическую основу деятельности оборонно-промышленного комплекса составляют, в первую очередь, следующие федеральные законы: «О государственном оборонном заказе», «О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил в Российской Федерации», «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «Об экспортном контроле», «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», «О лицензировании отдельных видов деятельности». Однако этот пакет законов не «закрывает» все правовое поле функционирования оборонно-промышленного комплекса (ОПК). А его наращивание осуществляется крайне медленно.
Анализируя законодательные акты в области производства, поставок и потребления военной продукции в России необходимо отметить, что в настоящее время они характеризуются следующими особенностями.
Во-первых, отсутствует рамочный акт, комплексно регламентирующий их выполнение (исключение составляют отдельные законодательные ограничения, относящиеся к возможности и условиям приватизации соответствующих объектов, лицензированию экспорта и т.д.).
Во-вторых, правовые акты, содержащие указания, необходимые для создания достаточного технического потенциала Вооруженных Сил и регламентирующие производство ВВТ, претерпевают в последние годы значительные изменения. Поэтому в настоящее время правовая система деятельности ОПК в целом не упорядочена.
В-третьих, значительная часть взаимных обязательств сторон к настоящему времени не регулируется не только законодательными актами, но даже типовыми договорами, так как в них не определены достаточно четко правосубъектность, правомочность, правопреемственность и т.д. Например, договоры на выполнение научно исследовательских и опытно-конструкторских работ, а также на поставку военной продукции зачастую не содержат развернутых и исчерпывающих условий относительно неустоек и штрафных санкций, в них стороны нередко принимают на себя обязательства в отношении третьих лиц и т.д.
Анализ практики заключения и исполнения договоров между предприятиями и государством на поставку военной продукции позволяет выявить их наиболее принципиальные несоответствия современным хозяйственным условиям.
В них часто имеют место:
- чрезмерная регламентация действий заказчиков и поставщиков;
- отказ от реальной имущественной ответственности (прежде всего в части неустоек) заказчика перед поставщиком (дефакто);
- сведение всей ответственности последнего к имущественным санкциям по внесудебной схеме в виде штрафов;
- отсутствие регламентации функций государственных органов;
- ограниченность взаимных финансовых обязательств и гарантий платежей (в том числе игнорирование вопросов индексирования);
- предоставление возможности односторонней корректировки объемов поставки со стороны заказчика;
- требование равномерной поквартальной поставки изделий;
- устаревшая система организации взаиморасчетов;
- игнорирование непредвиденных обстоятельств;
- сужения сферы возможной внешнеэкономической деятельности;
- отсутствие механизма реализации, надзорности и др.
В-четвертых, нормативно-правовые акты, обеспечивающие регулирование военно-технического сотрудничества (ВТС) с иностранными государствами, в ряде случаев нарушаются как федеральными органами исполнительной власти, так и самими участниками данного сотрудничества. Так, например, в соответствии с Федеральным законом «О государственном оборонном заказе» его финансирование осуществляется за счет федерального бюджета посредством выделения ассигнований государственному заказчику. Фактически же стало практикой последних лет включение Правительством РФ в государственный оборонный заказ поставок продукции военного назначения с финансированием из внебюджетных источников. Причем удельный вес внебюджетного финансирования в рамках ГОЗ ежегодно возрастал и составил почти 90% от общего объема финансирования, а доля государственного оборонного заказа в экспорте снизилась с 63% до 55% . При этом не учитываются последствия, вытекающие из тенденции увеличения доли коммерческих контрактов и внебюджетного финансирования военно-технического сотрудничества, прежде всего, с точки зрения интересов государства. Это является следствием того, что государственный финансовый контроль внебюджетного финансирования осуществляется недостаточно эффективно.
Таким образом, сегодня очевидна целесообразность разработки, принятия и введения в действие полноценной системы нормативно-правового обеспечения государственного регулирования военного производства, которая соответствовала бы существующим в стране рыночным отношениям.
Нормативно-правовое обеспечение государственного регулирования военного производства должно характеризоваться следующими основными особенностями:
- системностью, обеспечивающей комплексный характер решения проблемы законодательных и подзаконных актов, а также иных смежных нормативных документов в области государственного и военного строительства, конверсии оборонной промышленности и мобилизационной подготовки народного хозяйства на случай войны;
- равноправным положением субъектов, являющихся сторонами в процессе разработки, производства и поставки ВВТ;
- приоритетностью выполнения военных заказов в связи с их направленностью на защиту интересов государства, прав и свободы всех его граждан;
- сбалансированностью затрат на оборону, в том числе на разработку и поставку ВВТ, как основы обеспечения долговременной и надежной обороноспособности государства;
- сочетанием интересов государства, как заказчика военной продукции, и предприятий, как их производителей;
- правовой регламентацией и разграничением прав и обязанностей государственных органов, организаций, выполняющих функции государственного заказчика (распорядителя средств на закупки ВВТ), а также производителей работ;
- рациональным сочетанием рыночных отношений и государственного регулирования процессами разработки, производства и поставки ВВТ и др.
Принятые в 90-ые годы XX века решения предопределили переход к контрактному механизму государственного регулирования военного производства, но они касаются главным образом лишь сферы обращения и не учитывают в полной мере главное промышленное производство, что затрудняет переход на комплексную контрактную систему военных заказов. Однако без комплексного решения этой задачи нельзя создать эффективную систему государственного регулирования военной экономики. Дело в том, что именно государственные контракты должны регулировать льготы по налогу на прибыль предприятий ОПК, предусматривать для них целевые дотации, субсидии, текущие и долгосрочные кредиты на льготных условиях, ассигнования из государственного бюджета на обеспечение прироста объема поставок, ответственность за невыполнение поставок, компенсацию убытков, порядок разрешения споров между сторонами судом или через арбитраж.
Для введения в действие комплексной контрактной системы необходимо разработать и принять целый ряд законов, постановлений Правительства РФ, нормативно-технических документов. В то же время и уже существующие нормативно-правовые акты требуют не только уточнения, но и безусловного их выполнения. Так, например, при заключении государственных контрактов не в полной мере соблюдаются требования Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и Указа Президента Российской Федерации №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», в части проведения конкурсов и формирования цены на продукцию, приобретаемую для государственных нужд.
Федеральным законом «О государственном оборонном заказе» установлено, что государственным заказчиком ВВТ может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и вооруженные формирования. Указанное положение закона обосновано с точки зрения внутреннего ГОЗ и представляется нецелесообразным для государственного оборонного заказа в сфере военно-технического сотрудничества.
В настоящее время, субъекты военно-технического сотрудничества и предприятия изготовители продукции военного назначения, используя определенные гарантии и льготы, предоставляемые в рамках ГОЗ, часто применяют рыночные финансово-экономические механизмы получения повышенной прибыли. Однако правовой механизм экономически обоснованного изъятия прибыли государством от экспорта продукции военного назначения практически отсутствует, а государственный финансовый контроль доходов (прибыли), полученных от экспорта продукции военного назначения, финансируемого в основном из внебюджетных источников, осуществляется в недостаточной мере. Поэтому Минфин России в ходе расчетов с участниками ВТС за поставки продукции военного назначения, осуществляемые в счет погашения государственного долга и финансируемые из федерального бюджета, применял понижающий коэффициент финансирования, что обеспечивало значительную экономию бюджетных средств.
В условиях отсутствия четких нормативных критериев предприятия-изготовители военной продукции при ценообразовании на экспортную продукцию переходят от цен, базирующихся на анализе расходов, к ценам, диктуемым их монопольным правом или рыночными условиями, что не позволяет военным представительствам Минобороны России в полной мере выполнять функцию контроля обоснованности внутренних цен при поставках продукции в рамках ВТС.
На внешнеторговые цены, в отличие от внутренних цен, влияет ряд объективно действующих факторов, в том числе:
- политические и военные интересы стран-экспортеров и импортеров;
- разная финансово-бюджетная политика;
- наличие разных валют;
- регион поставки;
- спрос и предложение на мировом рынке;
- конкурентоспособность (соотношение «стоимость-эффективность»).
При этом в ряде случаев внутренняя цена, представляемая предприятием-изготовителем, отличается от внешнеторговой цены на эту же продукцию в 4 раза.
Превышение внешнеторговых цен над внутренними ценами продукции военного назначения, поставляемой на экспорт, является основой для экономически обоснованного перераспределения части прибыли в интересах государства и, в частности, в интересах разработки новых образцов ВВТ, развития оборонно-промышленного комплекса.
Кроме того, государство неэффективно использует право распоряжения и использования результатов интеллектуальной деятельности при военно-техническом сотрудничестве, что влечет за собой экономические потери. Так, значительная часть производимой в восточноевропейских и других странах по советским лицензиям продукции военного назначения была экспортирована в третьи страны без какого-либо согласования с российской стороной и без учета российских военно-политических интересов. В условиях установленной монополии государства на осуществление ВТС представляется неоправданным отсутствие должного влияния государства как главного участника процесса военно-технического сотрудничества на результаты деятельности в этой области и ее планирование.
Сложившаяся тяжелая ситуация в оборонном секторе экономики вызывает необходимость безотлагательного решения проблемы увязки систем нормативно-правового и нормативно-технического обеспечения военного производства, а также мобилизационной подготовки хозяйственного комплекса страны. Слабое финансирование работ по военной стандартизации, отсутствие полномасштабной системы каталогизации, ведомственная разобщенность вот тот далеко не полный перечень проблем, без решения которых невозможно создать действенную систему нормативно-технического обеспечения государственного регулирования разработки, производства и поставки военной продукции.
Базовые законы в области патентного и авторского законодательства были приняты и они создали основу для дальнейшего развития правового обеспечения вопросов использования основных результатов научно технической деятельности. Однако именно вопросы прав государства на эти способные к правовой охране результаты в принятых законах отражены не были. Положение начало исправляться благодаря проведенной корректировке ряда федеральных законов. В порядке реализации принятых законов «Роспатент» выпустил серию приказов, утвердивших порядок и правила работы по всем конкретным видам охранно-способных результатов научно-технической деятельности, но корректировкой патентного и авторского права проблема не исчерпывается. За ее пределами остается основной по объему массив результатов научно-технической деятельности: результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, не являющиеся объектами исключительных прав. Для наведения порядка в этой сфере выпущен ряд указов президента Российской Федерации и постановлений Правительства РФ. В них последовательно развиваются формы и механизмы защиты государственных интересов в процессе хозяйственного оборота результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, в первую очередь, военного, специального и двойного назначения. Данные законодательные и нормативные акты позволяют исполнителю более четко организовать все работы по оценке, учету и внедрению результатов научно-технической деятельности.
Следует подчеркнуть, что отправными моментами в создании системы нормативно-технического обеспечения государственного регулирования военного производства стали определенные Президентом РФ В. В. Путиным на совещании руководителей ОПК.
Следующие первоочередные задачи:
- реализация принципа единого заказчика унифицированной продукции;
- инвентаризация предприятий ОПК и выделение будущих исполнителей заказов;
- управление утилизацией ВВТ;
- разработка плана переоснащения основных фондов предприятий;
- пресечение неконтролируемой утечки высоких технологий;
- усовершенствование правового регулирования собственностью.
Военно-техническая политика государства, определяющая принципиальные направления развития ВВТ, реализуется через систему программ и планов развития оружия и военной техники, которые разрабатываются Минобороны РФ при участии соответствующих министерств и ведомств, предприятий и организаций. В соответствии с федеральным законом № 184 «О техническом регулировании» планы и программы должны иметь разделы нормативного обеспечения. Правовая основа организации и проведения работ по военной стандартизации в России частично установлена уже принятыми и действующими законами и подзаконными актами. Кроме того, в настоящее время на согласовании находятся целый ряд нормативных документов, принятие которых позволит обеспечить проведение работ по военной стандартизации.
Следует иметь в виду, что государству в современных условиях проблему создания и производства ВВТ приходится решать одновременно с конверсией военного производства. Эти две задачи не только взаимосвязаны между собой, но и противостоят друг другу: конверсия нарушает стабильность и устойчивость военного производства, которое, в свою очередь, становится невосприимчивым к инновациям, связанным с конверсией.
В сложившейся ситуации достижение устойчивости военного производства должно осуществляться, с нашей точки зрения, при соблюдении следующих основных условий:
- поддержание научно-технического, производственного и кадрового потенциалов ОПК на уровне требований современной военной доктрины. Сокращая объем производства ВВТ, нельзя допустить ухудшения качества выпускаемой военной продукции, а также снижения военного научно-технического потенциала;
- обеспечение социальной защиты работников конверсируемых предприятий.
Для решения задач конверсии в рамках этих условий необходимо заложить научный фундамент правовых и экономических основ ее проведения, базирующийся на сбалансированности экономических интересов государства, его Вооруженных Сил, регионов и отдельно взятых предприятий, выполняющих оборонные заказы и проводящих конверсию военного производства. В этом отношении представляется целесообразным систему нормативно-правового и нормативно-технического обеспечения конверсии в оборонных отраслях промышленности рассматривать как составную часть нормативно-правового и нормативно-технического обеспечения государственного регулирования военного производства.
Законодательной основой проведения конверсии в стране явились принятые законы «Об обороне», «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации» и также Федеральная целевая программа «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса». В частности, Закон «О конверсии ...» определяет правовые основы деятельности оборонных и сопряженных с ними предприятий и организаций в условиях снижения или прекращения оборонных заказов, регулирует взаимоотношения органов государственного управления различных уровней, а также определяет порядок разрешения противоречий, возникающих в процессе конверсии.
С учетом того, что ряд правил и способов реализации тех или иных мероприятий базируется на законодательных актах и в силу этого носит обязательный для выполнения характер. Очевидно, что они должны быть установлены Положениями, утвержденными Правительством России, приказами министров, либо инструкциями, разработанными в соответствии с Положениями и введенными также соответствующими приказами.
Следовательно, в современных условиях главной задачей нормативно-правового обеспечения государственного регулирования разработки, производства и поставки ВВТ должно быть создание благоприятных условий для обеспечения безопасности страны путем оснащения Вооруженных Сил современными системами оружия, повышения их боевой эффективности, сокращения сроков создания и снижения затрат на их и производство.
Главным и определяющим в решении этой задачи, на наш взгляд, является создание единой системы нормативно-правового обеспечения государственного регулирования военного производства, способной на законодательной основе устанавливать взаимоотношения государства с предприятиями оборонно-промышленного комплекса страны.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
