Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. Связаться с автором
Идентичность бывшей Российской империи и бывшего Советского Союза не оспаривается ни в нашей стране, ни за ее пределами потому, что Союз был федеративной государственно-правовой формой, объединявшей почти те же территорию и население, что и Российская империя.
Правопреемником и юридическим продолжателем Советского Союза стала Российская Федерация основная часть исторической России, пережившей очередную дезинтеграцию и объективно стремящейся к воссоединению территории и населения.
Декларация о государственном суверенитете Белоруссией была принята вслед за Россией. Затем государственный суверенитет был закреплен в Конституции Республики Беларусь, принятой 15 марта 1990 года. Декларации был придан статус Конституционного закона, нормы которого обладали более высокой юридической силой, чем сама Конституция.
В дальнейшем Россия и Белоруссия с неизбежностью встали на путь восстановления и укрепления духовных, экономических, политических и государственно-правовых уз, которые связывали их на протяжении веков. Необходимость этого была продиктована жизнью, объективными интересами двух государств и народов.
Вслед за победившим в Белоруссии на президентских выборах 1994 года под лозунгом союза с Российской Федерацией А.Г. Лукашенко, ставшим одним из инициаторов поиска форм российско-белорусской интеграции, к этой важной проблеме обратилось государственное руководство России.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Первый шаг к единению был сделан 6 января 1995 года, когда в Минске было подписано соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь. Стороны определили Таможенный союз как экономическое объединение государств.
В Белоруссии правовой основой интеграции двух государств явился проведенный 14 мая 1995 года референдум, на который был вынесен вопрос: «Поддерживаете ли Вы действия Президента Республики Беларусь, направленные на экономическую интеграцию с Российской Федерацией?». Фактически граждане Белоруссии отвечали на вопрос: «Вы за единство с Россией или против него?». Причем, 82,4 процента из них ответили на поставленный вопрос утвердительно.
В России отправным документом интеграции стало постановление Государственной Думы Российской Федерации, подтвердившее юридическую силу для России итогов Всенародного референдума 17 марта 1991 года о сохранении Союзного государства. Принятие этого документа подвигло государственное руководство Российской Федерации пойти на встречу белорусскому народу, еще в мае 1995 года выразившему свою волю к всестороннему сближению с Россией.
Значение проведенного в Республике Беларусь референдума, конечно, вышло за рамки официально заявленной темы углубления экономической интеграции двух государств. По сути, речь на нем шла о всестороннем сближении Российской Федерации и Белоруссии, о полномасштабном восстановлении нарушенных связей, включая воссоздание в перспективе единой государственности.
Интеграционные настроения нарастали и в России. Это, например, подтвердили итоги парламентских выборов в декабре 1995 года, на которых одержали победу (относительную) политические силы, поддерживавшие идею восстановления общей с Республикой Беларусь государственности.
Процесс государственно-правового сближения двух стран шел медленно, иногда происходили сбои. Так, весной 1996 года в результате подготовки двустороннего Договора, вместо ожидавшегося создания Государственного Союза Российской Федерации и Республики Беларусь, 2 апреля 1996 года в Москве был подписан Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии. Этот договор был ратифицирован сторонами в мае 1996 года.
Сообщество получилось достаточно аморфным. Его руководящие органы практически не наделялись властными полномочиями. Тем не менее, создание Сообщества России и Белоруссии имело существенное значение как государственно-правовое начало процесса воссоединения, который уже нельзя остановить.
Развитие Сообщества позволило преобразовать его в более высокое по качеству интеграционное объединение Союз Беларуси и России, которое было призвано полнее удовлетворять интересы граждан двух государств на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов, проведения рыночных преобразований, укрепления демократии, обеспечения безопасности Российской Федерации и Республики Беларусь.
Становление Союза Беларуси и России происходило не просто. Возникшие за годы после распада Советского Союза различия в проведении экономических реформ и построении гражданского общества, ограниченность финансовых средств в республиках замедляли движение вперед, но не могли его остановить.
Весной 1997 года в процессе подготовки к подписанию Договора о Союзе Беларуси и России было предпринято отчасти искусственное, подчеркивающее межгосударственный характер нового Союза разделение его учредительного акта на два документа собственно Договор и Устав Союза.
В нарушение требовании статьи 17 Договора об образовании Сообщества России и Белоруссии, предусматривающей, что дальнейшее развитие Сообщества и его устройство определяются референдумами, которые проходят на территориях Сообщества в соответствии с их национальным законодательством, было проведено лишь всенародное обсуждение Устава Союза, недостаточно подготовленное, несколько скоротечное, а потому не вполне продуктивное.
Договор о Союзе Беларуси и России был подписан президентами Российской Федерации и Республики Беларусь 2 апреля 1997 года в Москве.
Исходя из итогов всенародного обсуждения проекта Устава Союза, Высший Совет Союза Беларуси и России 23 мая 1997 года одобрил текст Устава, уточненный переговорными группами по результатам всенародного обсуждения. Президентам Российской Федерации и Республики Беларусь было предложено подписать Устав Союза.
Ранее созданные органы Сообщества России и Белоруссии на основании норм Договора о Союзе Беларуси и России были преобразованы в органы Союза Беларуси и России: Высший Совет, Исполнительный Комитет, Парламентское Собрание, Таможенный комитет, Комитет по гидрометеорологии и мониторингу загрязнения природной среды, Пограничный комитет.
Ранее принятые регламентирующие акты органов Сообщества было решено считать актами органов Союза Беларуси и России.
В тот же день в Москве был подписан Устав Союза Беларуси и России.
Договор о Союзе Беларуси и России и Устав Союза были ратифицированы сторонами. Договор и Устав зарегистрированы Организацией Объединенных Наций.
Подписание Договора о Союзе Беларуси и России и Устава Союза создало правовые основы для интеграции государств, повышения уровня жизни народа и всестороннего развития личности.
В Уставе Союза Беларуси и России зафиксированы важные положения, касающиеся направленности развития Союза, союзного гражданства и признания необходимости создать условия для преобразования Парламентского Собрания Союза в представительный и законодательный орган Союза, избираемый непосредственно гражданами Союза.
Союз Беларуси и России является межгосударственным объединением двух сохраняющих суверенитет государств с зафиксированной в Уставе Союза целью продвижение к добровольному объединению государств участников Союза.
Союз Беларуси и России не является результатом какого-либо субъективного решения, а объективно вытекает из реалий жизни. Его основа единая модель социально ориентированной рыночной экономики.
Сегодня нельзя ставить вопрос: кому более выгоден Союз? Он обоюдно выгоден как для России, так и для Белоруссии. Да, Белоруссия в отношениях с Россией во многом ориентируется на ее сырьевые возможности. Но и Российская Федерация заинтересована в продукции белорусских предприятий.
Договор о Союзе Беларуси и России и Устав Союза существенно продвинули наши государства к более тесному сотрудничеству, к более тесному межгосударственному образованию. Союз пока далек от модели Советского Союза или иной формы федерации. Наши два государства сохранили независимость, сохранили собственные органы государственной власти. Эти органы обладают всей полнотой властных полномочий на своих территориях.
Союз Беларуси и России реально создан. Правовой базой деятельности Союза являются Договор о Союзе Беларуси и России, Устав Союза. С созданием Союза сделан еще один важный шаг в развитии двухсторонних отношений на пути укрепления всестороннего сотрудничества в государственно-правовой, политической, экономической, социальной, научной и военной сферах.
Союз Беларуси и России это не застывшее единообразное понятие, а гибкая, учитывающая конкретную ситуацию, способность и готовность партнеров к интеграции структура. В процессе многочисленных контактов президентов двух государств, руководителей правительств и парламентов согласовываются подходы к решению общих политических проблем, намечаются меры по содействию развития демократии в Союзе, соблюдению и защите прав и основных свобод граждан. Предстоит обеспечить законодательное подкрепление этой работы.
Решено немало важных юридических и практических задач по углублению интеграции России и Белоруссии. Однако остается немало серьезных проблем. Несмотря на то значительное, что уже достигнуто в рамках Союза, предстоит совместно еще многое осуществить по обеспечению динамики развития отношений между Россией и Белоруссией, улучшению контроля за выполнением договоренностей в рамках Союза, разработки стратегических и фундаментальных вопросов интеграции.
Тем не менее, можно констатировать, что Союз состоялся и доказал свою жизнеспособность. Успехи, достигнутые в государственно-правовой, политической, экономической, социальной и военной сферах, демонстрируют эффективность выбранной формы единения. Союз показал, какие реальные выгоды несет сближение независимых государств на постсоветском пространстве.
Значение этих факторов на дальнейший ход событий в Союзе трудно переоценить. Они должны послужить формированию прочной базы поддержки начинаний по восстановлению государственного единства России и Белоруссии.
Союз Беларуси и России является не просто межгосударственным интеграционным объединением, обладающим международной правосубъектностью в рамках предоставленных ему полномочий.
Два обстоятельства играют ключевую роль в дополнении его статуса:
1) наличие общего прошлого в рамках единого государства (это обстоятельство влияет на правосознание граждан Союза и является фактором некоторого давления на органы государственной власти);
2) наличие определенной в учредительных документах перспективы последовательного продвижения к добровольному объединению государств участников Союза на основе свободного волеизъявления их народов, исходя из конституций государств участников Союза и общепризнанных принципов и норм международного права.
В январе-марте 1997 года при подготовке проекта Договора Российской Федерации и Республики Беларусь о преобразовании Сообщества в Союз двух государств, шла серьезная полемика о статусе Союза. Представители Министерства иностранных дел (МИД) Российской Федерации, ряда других ведомств отстаивали свое понимание нового Союза как международной организации и соответствующим образом формулировали положения проекта Договора о Союзе.
Однако не может состояться ни таможенный, ни платежный союз без союза политического, который как объединение государств, субъект международного права должен иметь:
- круг полномочий и предметов ведения, делегированных ему государствами-участниками;
- правовую систему, опирающуюся на прямое действие решений органов Союза, принятых в пределах делегированных им полномочий и предметов ведения;
- гражданство Союза как главный правовой институт, обеспечивающий устойчивую связь граждан государств-участников с Союзом и его институтами.
Две принципиальные черты помимо цели воссоединения отличают Союз: наличие правовой системы и союзного гражданства. Их развитие может обеспечить условия для реализации уже ратифицированных международных договоров.
Первоначально предполагалось выделить компетенцию Союза и совместную компетенцию Союза и государств участников Союза.
В ходе доработки Устава Союза ушли от такой конструкции. Вопросы, перечисленные в статье 16 Устава Союза, завершаются следующей формулой: «По перечисленным в настоящей статье вопросам органы Союза принимают решения в соответствии с их компетенцией либо государства участники Союза, в случае необходимости, заключают международные договоры».
Однако проблема остается. В статье 20 Устава Союза записано, что Высший Совет Союза решает иные вопросы, отнесенные Уставом Союза к полномочиям Союза либо переданные на его рассмотрение государствами участниками Союза в соответствии со статьей 16 настоящего Устава.
Может ли Высший Совет Союза самостоятельно и непосредственно принимать к своему рассмотрению вопросы, перечисленные в статье 16, либо для этого в каждом случае необходим акт поручения от президентов или парламентов России и Белоруссии для того, чтобы Совет по такому вопросу принимал решение?
Представляется, что содержание статей 14, 15 и 16, а также статей о полномочиях Высшего Совета Союза говорит о том, что специально в каждом случае нет необходимости принимать акты, передающие решение вопросов, перечисленных в статье 16, на рассмотрение Совета.
В компетенции Союза Беларуси и России, ее объеме проявляются элементы надгосударственное™. Общепризнанно, что компетенцию международной организации осуществляют ее органы. Это Высший Совет Союза высший орган Союза Беларуси и России (статья 20 Устава Союза), Парламентское Собрание Союза, Исполнительный Комитет Союза, органы Союза специальной компетенции.
Компромисс и несовершенство формулировок Устава Союза проявляются в статье 15: «Государства участники Союза наделают Союз... полномочиями...». Глагол «наделяют» неточен, позволяет разное толкование. Неясно, делегируют государства Союзу часть своих суверенных полномочий окончательно или передают и одновременно оставляют их за собой. Положение запутывается тем, что в части второй статьи 15 говорится: «Государства-участники могут передавать Союзу также иные полномочия...».
Противоречиво изложена юрисдикционная компетенция органов Союза, то есть проблема обязательности решений органов Союза для государств-участников и лиц, находящихся под их юрисдикцией.
Статья 19 Устава Союза гласит: «...решения Высшего Совета Союза и Исполнительного Комитета Союза подлежат непосредственному исполнению органами Союза и, с соблюдением требований законодательства государств-участников Союза, их органами исполнительной власти». Получается, что решения Исполкома обязательны для Высшего Совета и Парламентского Собрания, а вопрос о соответствии решений органов Союза законодательству государств-участников относится на усмотрение органов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Беларусь. Положения, которые будут говорить о совместной компетенции или о компетенции Парламентского Собрания, должны быть внесены в соответствующие статьи.
Органичное развитие Союза Беларуси и России затруднено нехваткой самостоятельных наднациональных властных полномочий, слабостью надстройки, созданной для реализации общих задач. Нехватка полномочий ведет к отсутствию согласованных действий при решении общих проблем.
В стадии проработки находится вопрос о развитии института гражданства Союза фактор утверждения принципа равенства гражданских прав в двух государствах.
Согласно статье 2 Устава Беларуси и России «устанавливается гражданство Союза. Каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь является одновременно гражданином Союза».
Как известно, гражданство является категорией, присущей единому государству. Установление гражданства Союза в этом плане символично. Хотя в Договоре о Союзе Беларуси и России говорится, что каждое государство участник Союза сохраняет государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности (статья 1), введение гражданства Союза знаменует и то, что Союз нечто большее, чем просто международно-правовое объединение, что Россия и Белоруссия стали на путь создания в перспективе федеративного государства.
В Устав Союза включена специальная глава IV «Гражданство Союза» (статья 18). В ней говорится о том, что наличие у гражданина России и гражданина Белоруссии также гражданства Союза не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из гражданства государства участника Союза. Определено также, что наряду с правами и обязанностями, вытекающими из гражданства соответствующего государства, граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности, которые связаны с гражданством Союза Беларуси и России.
В правовой сфере первоочередному рассмотрению и принятию подлежит акт о гражданстве Союза. От того, насколько выверенным получится этот документ, зависит для развития Союза многое. Здесь важно получить возможность развивать интеграцию «снизу», через граждан двух государств.
Одним из исходных моментов Закона о гражданстве Союза следует считать то, что гражданством Союза обладает каждый гражданин Российской Федерации и Республики Беларусь в силу факта обладания национальным гражданством одного из указанных государств. Это автоматическое приобретение гражданства Союза. Не требуется специальных решений о приеме гражданина России или гражданина Белоруссии в гражданство Союза.
Невозможно гражданство Союза Беларуси и России само по себе. Не может иметь места прием в гражданство Союза граждан третьих государств, не ставших предварительно гражданами соответственно России или Белоруссии.
Однако иностранец или лицо без гражданства, приобретая гражданство Российской Федерации или Республики Беларусь, становится гражданином Союза и получает все права и возможность свободного передвижения по территориям обоих государств. Это принципиально отличает Союз на данном этапе как международно-правовое объединение от федеративного объединения, при котором создается новое государство. И тогда уже приобретение гражданства начинается «сверху» человек получает гражданство Союза и в силу этого гражданство одного из субъектов Федерации.
Введение гражданства Союза юридически не связывает государства участники обязанностью согласовывать прием в свое гражданство какого -то человека с другим государством членом Союза. Они делают это самостоятельно. Это не исключает внимания одной стороны к интересам другой стороны. К примеру, если какие-то личности, являющиеся для Республики Беларусь одиозными и оказавшиеся за пределами этого государства, захотят приобрести гражданство Российской Федерации, можно допустить учет Россией отношения к этим лицам в Белоруссии, до тех пор, пока Союз Беларуси и России остается международно-правовым объединением, сохраняется приобретение гражданства Российской Федерации гражданами Республики Беларусь, а также наоборот гражданства Белоруссии гражданами России. Гражданство Союза не снимает этого вопроса. Конечно, может возникать проблема политического интереса. Например, если некто выходит из гражданства одного государства в знак публичного протеста и просит принять его в гражданство другого государства участника Союза. Но политические соображения не отменяют юридической процедуры.
Однако, если вопрос о выходе из гражданства одного государства и приобретении гражданства второго государства возникает на бытовой почве (длительное проживание во втором государстве, супружество, нахождение там детей, родителей), следует решать вопрос по существу. В связи с этим надо заметить, что введение категории гражданства Союза и сопровождение ее правом на постоянное проживание на территории любого государства создает, в частности, в России благоприятную ситуацию для последующего приобретения белорусами гражданства Российской Федерации. Как известно, одно из условий для этого состоит в проживании постоянно на территории Российской Федерации не менее пяти лет всего или трех лет непрерывно перед обращением с ходатайством о российской гражданстве.
Обладание гражданством Союза Беларуси и России не создает ситуации двойного гражданства, то есть граждане России не становятся в рамках Союза одновременно гражданами Белоруссии и наоборот. Не имеет место и такое положение, что в силу гражданства Союза в период пребывания на территории Белоруссии граждане Российской Федерации считаются гражданами Республики Беларусь, а граждане Белоруссии в период пребывания на территории России считаются гражданами Российской Федерации.
Прекращение гражданства государства, являющегося членом Союза, означает и прекращение гражданства Союза. Это следовало бы также закрепить в законе о гражданстве Союза Беларуси и России. Разумеется, если гражданин Российской Федерации приобретает при этом гражданство Республики Беларусь и наоборот, никаких правовых последствий относительно гражданства Союза не возникает.
В Законе о гражданстве Союза не может содержаться такая санкция, как лишение гражданства Союза Беларуси и России. Гражданство Союза приобретается в силу обладания национальным гражданством одного из государств члена Союза. Поэтому такой санкции, как лишение гражданства Союза, существовать не может.
Причем даже если государства участники Союза захотят иметь такую санкцию, как лишение национального гражданства (в России это запрещено Конституцией), для гражданства Союза это все равно не будет иметь определяющего значения. Оно теряется только по факту утраты национального гражданства независимо от мотивов.
Наличие гражданства Союза не означает, что граждане одного государства могут пренебрегать на территории другого государства его законами, надеясь на поддержку своего государства. Речь может идти только об уважительном отношении к законам страны пребывания. За нарушение законов страны пребывания наступает ответственность.
Гражданство Союза предполагает равную силу решений компетентных органов, в том числе судебных, поручение им рассмотрения вопросов и споров, возникающих не только между гражданами двух государств, но и между гражданами одного государства, находящимися на территории другого государства. Следующий шаг, например, более упрощенное решение вопросов о выдаче преступников и их привлечении по законам государства правонарушения. Поэтому требует корректировки применительно к Союзу Беларуси и России статья 61 Конституции Российской Федерации, которая запрещает выдачу граждан Российской Федерации иностранным государствам.
Следует отметить, что, несмотря на введение гражданства Союза, для каждой страны пока превалирует свое гражданство. Однако, если будет сделан следующий шаг, и Союз Беларуси и России в том виде, как он сегодня существует, уступит место Союзному федеративному государству, это создаст последствия и для гражданства. Тогда гражданство Союза будет иметь приоритет перед гражданством государств, входящих в этот федеративный Союз. Оно станет предопределяющим.
Потребуется введение приема в гражданство Союзного государства. И тем самым граждане России и Белоруссии будут гражданами нового государства. Тогда государствам, входящим в союзное государство, придется отказывать в праве приема в свое гражданство иностранцев и лиц без гражданства, поскольку они тем самым стали бы принимать указанных лиц в гражданство нового федеративного государства. Естественно, что тогда на смену Закону о гражданстве Союза придет Закон о гражданстве федеративного государства.
В целях исполнения Постановления Парламентского Собрания Союза Беларуси и России «О разработке концепции развития гражданства Союза» целесообразно проделать следующее:
- обеспечить унификацию законодательства по вопросам гражданства. В связи с тем, что подходы к решению вопросов гражданства в Российской Федерации и в Республике Беларусь несколько различны, необходимо согласовать принципиальные положения законов двух государств о гражданстве, в том числе определить отношение к утрате гражданства и двойному гражданству;
- решить вопрос о документе, удовлетворяющем гражданство Союза во взаимосвязи с решением вопроса о символике Союза;
- принять законы Союза, связанные с введением института гражданства Союза, которые полностью обеспечили бы реализацию прав граждан Союза и конкретизировали бы их права, закрепленные в статье 18 Устава Союза Беларуси и России.
Под необходимостью разработки концепции гражданства Союза подразумевается определение института гражданства Союза и правового статуса граждан Союза на территории государств участников, сопоставимые с международными нормами и стандартами в области прав человека и гражданина, с учетом международной право субъективности Союза и положений конституций Российской Федерации и Республики Беларусь.
Целесообразно разработать Закон о гражданстве Союза Белоруссии и России на основе следующих исходных положений:
- гражданством Союза обладает каждый гражданин России и каждый гражданин Белоруссии в силу факта обладания национальным гражданством одного из этих государств;
- не требуется специальных решений о приеме гражданина России или гражданина Белоруссии в гражданство Союза;
- не может иметь места прием в гражданство Союза граждан третьих государств, не ставших предварительно гражданами России или Белоруссии;
- обладание гражданством Союза не создает ситуации двойного гражданства, то есть граждане России не становятся в рамках Союза одновременно гражданами Белоруссии и, наоборот, не имеет место и такое положение, что в силу гражданства Союза в период пребывания на территории Белоруссии граждане России считаются гражданами Белоруссии, а граждане Белоруссии в период пребывания на территории России считаются гражданами России;
- прекращение гражданства государства, являющегося членом Союза, означает и прекращение гражданства Союза;
- не может применяться такая санкция как лишения гражданства Союза Беларуси и России.
Данные положения не противоречат основам конституционного строя обоих государств, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.
Вслед за принятием Закона о гражданстве Союза должны последовать законы, которые предоставили бы возможность пользоваться конституционными правами на территории России белорусским гражданам и россиянам, которые окажутся на территории Белоруссии.
В соответствии с планом мероприятий Парламентского Собрания Союза Беларуси и России по формированию правовой системы Союза на 1998 2000 годы, утвержденным Постановлением Парламентского Собрании, Комиссии Парламентского Собрания по социальной политике, науке, культуре и гуманитарным вопросам было поручено разработать и внести в Парламентское Собрание проект закона об обеспечении равенства прав граждан Союза. Подготовленный законопроект стал предметом обсуждения на заседании комиссии, и получил одобрение. 25 декабря 1998 года в Москве был подписан Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан.
В связи с этим следует отметить, что Россия и Белоруссия пока, конечно, имеют разный объем прав и свобод человека и гражданина и неодинаковые средства их реализации, а также материально-финансовую базу.
Конечно, актуальной является задача стремиться к обеспечению на своей территории гражданину более широкого объема прав в соответствии с законодательством данного государства и международными стандартами. При этом каждое государство имеет свои представления о круге прав и обязанностей, о путях их реализации, у него свой потенциал экономического гарантирования прав и свобод. И чтобы не возникало нездоровой конкуренции и массового выезда граждан из одного государства в другое, надо стремиться к выравниванию прав.
Тем не менее, необоснованной является позиция давайте сначала выровняем права, а затем будем иметь гражданство Союза.
В связи с этим следует обратить внимание на формулировку статьи 18 Устава Союза Беларуси и России: «Наряду с правами и обязанностями, вытекающими из гражданства соответствующего государства... граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности, которые связаны с гражданством Союза». Здесь можно говорить о своеобразной триаде прав права гражданина соответственно Российской Федерации и Республики Беларусь, права гражданина Союза, права гражданина одного государства на территории другого государства.
Обладание гражданством Союза не создает каких-либо особых прав у гражданина Союза, состоящих над его правами, предусмотренными национальным законодательством. В Уставе Союза подчеркнуто, прежде всего-то, что наличие у гражданина каждого государства также гражданства Союза не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из соответствующего гражданства государства-участника Союза.
Устав Союза Беларуси и России говорит о том, что граждане Союза наделаются правами и исполняют обязанности, «которые связаны с гражданством Союза». Но если внимательно посмотреть, какие права закреплены за гражданами Союза, то это дополнительные гарантии обеспечения и защиты их прав на территории друг друга и на территории третьих государств. Естественно также, что за ними закрепляется право на участие в управлении делами Союза. Что касается особенностей, хотя они прямо не оговорены в Уставе, речь тут может, видимо, идти об обязанностях граждан в защите интересов Союза Беларуси и России.
Для обеспечения прав граждан Союза Беларуси и России на территории государств участников Союза целесообразно, чтобы гражданство Союза включало следующие положения:
1. Каждый гражданин России и Белоруссии является одновременно гражданином Союза.
2. Гражданство Союза является равным для всех граждан России и Белоруссии независимо от времени и способов его приобретения.
3. Граждане Союза проходят обязательную военную службу на территории государства участника Союза, где они постоянно проживают.
4. Граждане Союза, прошедшие обязательную военную службу на территории одного из государств участников Союза, освобождаются от призыва на военную службу на территории другого государства участника Союза.
5. Гражданам Союза Беларуси и России обеспечивается равная защита прав и законных интересов как на территории государства участника Союза, так и за ее пределами.
6. Гражданин Союза имеет право на защиту территории третьей страны, где нет представительства государства участника Союза, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств или консульских учреждений другого государства участника Союза на тех же условиях, то и граждане этого государства.
7. Гражданин Союза имеет право: на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории Российской Федерации и Республики Беларусь с соблюдением правил, установленных законами этих государств в отношении отдельных районов и местностей; на участие в управление делами Союза; на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства участника Союза на тех же условиях, что и граждане этого государства.
8. Гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве участнике Союза, имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства.
Необходимо также изменение статьи 18 Устава Союза Беларуси и России, если говорить о праве граждан Союза на участие в выборах не только в местные органы власти, но и в органы власти Союза.
Вопрос возникает и в связи с реализацией прав граждан Союза на дипломатическую защиту со стороны государств членов Союза, гражданами одного из которых они не являются. Встанет вопрос о признании гражданства Союза, а значит, и самого Союза, в том случае, если допустим, Россия будет осуществлять дипломатическую защиту белорусского гражданина. Основанием для этого будет не гражданство Союза, а двухстороннее соглашение о представительстве интересов Республики Беларусь Российской Федерацией.
Одной из главных целей Союза является повышение уровня жизни народов и создание условий для всестороннего гармоничного развития личности. Поэтому гражданам России и Белоруссии должны быть предоставлены равные права в трудоустройстве, оплате труда, получении образования, всесторонней медицинской помощи, беспрепятственном обмене жилищных помещений, приобретении в собственность, владении, пользовании и распоряжении имуществом. Необходимо выработать порядок реализации этих прав.
Уже приняты решения о единых подходах при установлении минимальных размеров оплаты труда и пенсионного обеспечения, упорядочении выплат и льгот для граждан России и Белоруссии. В реализации этих решений принципиальным шагом должно стать принятие Федеральным Собранием Российской Федерации и Национальным собранием Республики Беларусь идентичных систем государственных минимальных социальных стандартов и унифицированных кодексов о труде.
В период становления органов Союза приняты решения, установившие порядок деятельности этих органов, а также правовой статус должностных лиц органов Союза и их аппаратов. Особое внимание должно придаваться практической организации работы таких органов.
Возросшая динамичность процессов в сфере правотворческой и правоприменительной деятельности ограничивает возможности использования традиционного метода проб и ошибок для решения усложняющихся организационных проблем. Их многоаспектный характер обуславливает необходимость комплексного, планомерного и научно обоснованного подхода к вопросам создания, изменения, совершенствования структур и процессов в системе органов Союза.
Проблема организации взаимодействия системы органов Союза имеет два аспекта непосредственное взаимодействие органов Союза между собой и взаимодействие органов Союза и национальных органов государственной власти государств участников Союза.
Необходимо улучшить взаимодействие Высшего Совета Парламентского Собрания и Исполнительного Комитета Союза. Целесообразно практиковать их регулярные совместные заседания, полнее использовать предоставленные Парламентскому Собранию в соответствии со статьей 23 Устава Союза Беларуси и России права заслушивать отчеты о деятельности Исполнительного Комитета.
Требуется перераспределение предметов ведения между Высшим Советом, Исполнительным Комитетом и Парламентским Собранием Союза, ибо, когда по субъективным причинам Высший Совет не может собраться в отведенные сроки, решения по Союзу «зависают».
Без определения в рамках Высшего Совета Союза ни одно принципиально важное новшество, никакие перемены не могут быть реализованы. Поэтому необходимо, оставив на уровне Высшего Совета Союза центральные, стержневые проблемы, перспективы развития и принципиальные политические решения, обеспечить более интенсивную и планомерную работу Исполнительного Комитета Союза и перевести на уровень Парламентского Собрания больший спектр вопросов, которые по плечу представительному органу Союза Беларуси и России.
Формирование новых организационных структур или совершенствование уже существующих это непрерывный процесс.
В современных условиях для решения таких задач применительно к органам Союза целесообразно:
- уточнить или разработать новые генеральные схемы организации взаимодействия и управления на всех уровнях органов Союза;
- более четко разграничить правовой статус элементов и звеньев органов Союза и других субъектов национальных государственных органов, участвующих в нормотворческой деятельности.
Система межгосударственных органов тогда будет функционировать эффективно, когда есть в наличии действенные процедуры разрешения споров. Например, споров о компетенции между отдельным государством-участником и Союзом, споров между органами Союза, между государствами участниками Союза и так далее.
Нужно отметить исключительно важную роль Парламентского Собрания в деле реализации ряда межгосударственных договоренностей, инициирования важных интеграционных начинаний.
В соответствии со статьей 22 Устава Союза Беларуси и России Парламентское Собрание состоит из депутаций, делегируемых соответственно Федеральным Собрание Российской Федерации и Национальным Собранием Республики Беларусь. Каждая парламентская депутация включает равное число представителей по тридцать шесть от каждого государства участника Союза.
За время своего функционирования, а первая сессия Парламентского Собрания Союза состоялось 12 июня 1997 года в Бресте, Парламентское Собрание прошло путь от неопределенности своего правового статуса (Договор об образовании Сообщества в статье 10 закреплял лишь положение о том, что стороны учреждают Парламентское Собрание, формируемое из равного числа парламентариев от каждой из стран-участниц) до современного в качестве представительного органа Союза и осознания потребности его поэтапного реформирования в законодательный орган Союза Беларуси и России.
Сейчас Парламентское Собрание имеет ограниченные легитимность и правовой потенциал, являясь лишь представительным органом, имеющим право давать законодательные рекомендации, а не принимать обязательные для исполнения законы. В таких условиях коллективный правотворческий потенциал депутатов Парламентского Собрания сдерживается, а создание полноценной правовой системы Союза может затянуться на неопределенный срок.
Работа Парламентского Собрания Союза должна последовательно совершенствоваться в направлении превращения его в полноценный законодательный орган, выражающий волю российского и белорусского народов.
Парламентское Собрание как орган Союза является неотъемлемой частью организационно-правовой структуры Союза и его реформирование, безусловно, затронет весь комплекс отношений, как между органами Союза, так и между органами Союза и государствами-участниками Союза Беларуси и России.
Для Парламентского Собрания было бы оправданным принять меры по ускоренной разработке нормативных документов, определяющих порядок взаимодействия государственных органов России и Белоруссии с Исполнительным Комитетом Союза в части решения назревших проблем. Парламентское Собрание внесет весомый вклад в решение этих проблем, если сполна, на своем уровне, реализует намерения по созданию унифицированной правовой базы.
Важное значение имеет реализация статьи 26 Устава Союза, согласно которой «государства участники Союза создают условия для преобразования Парламентского Собрания в представительный и законодательный орган Союза, избираемый непосредственно гражданами Союза». Создание таких условий может быть начато с подготовки Парламентским Собранием Союза проекта Закона Союза о реализации права граждан Союза на участие в управлении делами Союза (в порядке реализации пункта «в» части третьей статьи 18 Устава Союза).
В Уставе Союза Беларуси и России функции Высшего Совета и Исполнительного Комитета Союза находятся в определенном соотношении с функциями Парламентского Собрания как представительного органа Союза. Превращение Парламентского Собрания в законодательный орган Союза должно повлечь за собой определенную корректировку функции Высшего Совета и Исполнительного Комитета Союза.
Поскольку преобразование Парламентского Собрания в представительный и законодательный орган Союза может потребовать внесения изменений в национальное законодательство о выборах, в конституции Российской Федерации и Республики Беларусь, необходимо обеспечить соответствующую координацию этого процесса Россией и Белоруссией в рамках Парламентского Собрания.
На сегодняшний день реальным инструментом по выполнению повседневных задач Союза является Исполнительный Комитет Союза Беларуси и России как «постоянно действующий исполнительный орган Союза» (статья 27 Устава).
В Договоре о создании Сообщества России и Белоруссии не уделялось должного внимания вопросу регламентации деятельности Исполнительного Комитета. Качественно новые задачи, поставленные перед Исполнительным Комитетом, закрепленные в Уставе Союза Беларуси и России, требуют регламентации в ряде дополнительных нормативных актов.
Необходимой предпосылкой для выполнения Исполнительным Комитетом Союза поставленных перед ним задач является должное правовое обеспечение, которое предполагает наделение его соответствующими полномочиями, закрепленными в нормативных правовых актах. Если упор в организационной деятельности Парламентского Собрания во многом справедливо делается на перспективу, то организация деятельности Исполнительного Комитета Союза это сегодняшняя реальность, опыт принятия и реализации решений.
Организационное обеспечение деятельности Исполнительного Комитета предполагает упорядочение процессов управления в системе межгосударственного образования, именуемого Союзом Беларуси и России, а также создание условий и предпосылок для решения поставленных перед Союзом задач.
В первую очередь это относится к организации взаимодействия как внутренних структурных элементов Союза Беларуси и России, так и системных образований внешней среды, учитываемых в реализации поставленных задач. Для Исполнительного Комитета Союза задача организации взаимодействия является одной из центральных в процессе обеспечения деятельности Союза. Для успешной организации такого взаимодействия необходимо выполнения ряда условий.
В этой связи затрону вопрос организации взаимодействия исполнительных органов Союза Исполнительного Комитета, отраслевых органов Союза и органов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Беларусь. Здесь по каждой совместно решаемой проблеме должны быть четко определены и по возможности нормативно закреплены общие задачи взаимодействующих субъектов и конкретные задачи для каждого субъекта взаимодействия, установлены их права и обязанности, а также разграничена их ответственность за выполнение заданий.
В процессе организации такого взаимодействия должен быть решен вопрос о головном исполнителе, о порядке обмена между соисполнителями соответствующей информацией, а также вопрос установления режима их работы, порядок подготовки и реализации принимаемых нормативных правовых актов.
Установив четкие правила, Исполнительный Комитет Союза, поставив перед соисполнителями конкретные задачи и обеспечив их деятельность, должен предоставить им определенную самостоятельность, сосредоточившись на координации их деятельности и контроле. Четкая организация деятельности Исполнительного Комитета повлечет за собой надлежащую организацию работы отраслевых и иных органов Союза, организацию их взаимодействия с Исполнительным Комитетом и соответствующими министерствами и ведомствами России и Белоруссии.
Исполнительному Комитету Союза надо также активнее выполнять свою роль субъекта законодательной инициативы, координатора законотворческой работы государственных органов наших государств.
Расширение сотрудничества в рамках Союза Беларуси и России осуществляется на принципах взаимообогащения культур, обеспечения равного доступа граждан обоих государств к культурным ценностям, совместного военного строительства, обеспечения надежной охраны и оборудования внешних границ Союза, борьбы с организованной преступностью, терроризмом и другими видами преступлений.
Для достижения указанных целей созданы отраслевые органы Союза Комитет по вопросам безопасности, Пограничный комитет, а также совместная коллегия министерств обороны, объединенная коллегия министерств внутренних дел.
Высшему Совету, Парламентскому Собранию и Исполнительному Комитету Союза, всем участникам интеграционного процесса предстоит сосредоточить усилия на практической реализации основных направлений российско-белорусской интеграции.
Выполнение принятых органами Союза решений зависит во многом от доброй воли, от политики, проводимой руководством, национальными государственными органами Российской Федерации и Белоруссии. Большую роль в обеспечении процессов интеграции может и должен играть аппарат органов Союза, представители в указанных органах двух государств.
Механизм реализации решений органов Союза предложен Исполнительным Комитетом: решения Высшего Совета Союза подлежат трансформации в указы Президента Российской Федерации и указы Президента Республики Беларусь, а постановления Исполнительного Комитета Союза в постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации и Правительства Республики Беларусь.
Кроме того, согласно Конституции Республики Беларусь Президент обладает правом принятия декретов. В силу срочности и необходимости он может принимать декреты, которые должны быть представлены на рассмотрение Парламента. При необходимости в реализации принятых президентами России и Белоруссии решений они достаточно оперативно могут быть реализованы в Белоруссии путем издания президентских декретов.
Возросшая динамичность в сфере правотворческой деятельности Союза Беларуси и России обуславливает необходимость создания новых, более усовершенствованных управленческих структур Союза.
Необходимо при Высшем Совете Союза создать Межгосударственный правовой комитет, который определял бы стратегию развития законодательства двух стран и координировал бы вопросы унификации нормативно-правовой базы учетом задач, возникающих из основополагающих документов Союза Беларуси и России. В состав Комитета могли бы войти видные деятели юридической науки и юристы-практики двух государств.
Свою деятельности Межгосударственный правовой комитет должен сосредоточить в первую очередь на разработке программы формирования правовой системы Союза, унификации законодательства государств участников Союза, реализации исследовательских проектов в конкретных отраслях права.
Целесообразно наделить его следующими властными и исполнительно-распорядительными функциями от имени государств участников Союза:
1. Координация процессов формирования правовой системы Союза Беларуси и России. По поручению Высшего Совета участие в проведении обязательной экспертизы законодательных рекомендаций, разрабатываемых Парламентским Собранием Союза. Комитет будет делать экспертную оценку законопроектных рекомендаций, которые принимаются Парламентским Собранием.
2. По поручению Исполнительного Комитета Союза и правительств государств участников рассмотрение и обобщение предложений органов Союза и органов исполнительной власти государств участников по вопросам унификации национального законодательства и законопроектной деятельности парламентов государств участников Союза Беларуси России.
3. Разработка унифицированных законопроектов, вносимых Исполнительным Комитетом Союза.
4. Реализация права законодательной инициативы, которым надо наделить комитет.
5. Регистрация нормативных правовых актов Союза Беларуси и России.
6. Контроль за исполнением решений Высшего Совета Союза и Исполнительного Комитета Союза. В настоящее время этим занимается Исполнительный Комитет.
Придание Межгосударственному правовому комитету таких функций позволит максимально эффективно строить союзную правовую систему и унифицировать нормативные правовые акты государств участников Союза.
Реализация статьи 34 Устава Союза Беларуси и России в части учреждения Суда Союза начато рабочей группой специалистов высших судебных органов двух государств, Института государства и права Российской Академии Наук («РАН»), аппарата Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России. В качестве первоначального документа были подготовлены концептуальные положения о создании Суда Союза. 20 июля 1998 года на совещании у заместителя Председателя Исполнительного Комитета Союза в эти положения был внесен ряд изменений и уточнений.
На заседании Исполнительного Комитета Союза 9 декабря 1998 года проект данной концепции был в принципе одобрен, и Исполнительный комитет обратился к правительствам государств участников с просьбой дать поручения министерствам и ведомствам двух государств по созданию совместной рабочей группы для подготовки проекта Договора об учреждении Суда Союза.
В основу этого Договора должны быть положены как разработанная концепция, так и ее дополнения и изменения, представленные Министерством иностранных дел Российской Федерации и поддержанные Министерством иностранных дел Республики Беларусь.
Договор о Суде Союза может быть оформлен как самостоятельный документ или как дополнение к Уставу Союза и должен пройти процедуру ратификации.
Правовые основы создания Суда Союза содержатся в уже упоминавшийся статьей 34 Устава Союза Беларуси и России. Во-первых, Суд Союза должен содействовать упрочению единства Союза, развитию всесторонней интеграции государств участников Союза. Во-вторых, Суд Союза должен содействовать соблюдению и защите прав и основных свобод граждан Союза Беларуси и России в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также обеспечивать законность и правопорядок. В-третьих, Суд Союза должен обеспечивать эффективное функционирование правовой системы Союза, формирование единого правового пространства. В-четвертых, он должен содействовать выполнению органами Союза своих уставных функций, исполнению нормативных актов Союза его органами и государствами участниками Союза Беларуси и России.
Суд Союза призван решать межгосударственные экономические споры, вытекающие из договоров между двумя государствами, которые не могут быть отнесены к компетенции экономических судов двух стран и разрешены ими, а также толковать правовые акты Союза или его органов.
Основными принципами функционирования Суда Союза должны быть общепризнанные принципы деятельности международных судов: суверенное равенство государств участников, уважение общепризнанных прав и свобод, уважение конституционного строя и законных интересов государств участников, равноправие сторон в судопроизводстве и при рассмотрении дел, приоритет международных принципов и норм, независимость, беспристрастность и справедливость Суда, верховенство постановлений Суда Союза над национальным законодательством государств участников, решающий голос при невозможности принятия решения органами Союза на основе единогласия.
Компетенция Суда Союза, вытекающая из этих принципов, зависит от степени интеграции государств и должна пройти через несколько этапов. На первом этапе Суд Союза может разрешать споры между государствами и органами Союза, споры по контрактам между органами Союза и их персоналом, осуществлять контроль за выполнением государствами-участниками Союза Беларуси и России обязательств, вытекающих из нормативных правовых актов Союза и давать консультативное заключение по толкованию нормативных актов Союза и его органов.
К первоначальной компетенции Суда Союза возможно также отнести разрешении дел о несоответствии Договору о Союзе, законодательным актам Союза нормативно-правовых актов органов Союза, а также нормативно-правовых актов государств-участников Союза Беларуси и России и их органов.
Юрисдикция Суда Союза не может носить произвольный характер. Суд не может действовать по своей собственной инициативе, а должен рассматривать дела только по факту возникновения спора. На первом этапе правом обращения в Суд Союза могут быть наделены государства участники и органы Союза Беларуси и России.
Порядок формирования и деятельность Суда Союза могут определяться по уже известным принципам и нормам построения международных судов. От каждого государства должно быть равное количество судей, скажем, по пять человек, при этом по трое судей могут назначаться главами государств и по двое парламентами государств на определенный срок. Председатель Суда Союза может избираться Парламентским Собранием по представлению Высшего Совета с обязательной ротацией. Судьи Союза не должны являться представителями своих государств, они должны выступать только в личном качестве, быть независимыми, иметь неприкосновенность, обладать дипломатическим иммунитетом и не попадать под юрисдикцию государства пребывания.
Действующая структура непосредственного рассмотрения дел и судопроизводства в Суде Союза может состоять из судебных палат, Президиума Суда и Пленума, то есть всего состава Суда, в котором могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели высших судебных органов обоих государств конституционных, верховных, Высшего арбитражного и Высшего Хозяйственного судов.
Процедура судопроизводства может определяться специальным регламентом, утверждаемым Высшим Советом Союза Беларуси и России.
Решения Суда Союза должны носить обязательный характер для всех государственных органов Российской Федерации и Республики Беларусь, для органов Союза, для юридических и физических лиц государств участников Союза Беларуси и России. В случае их невыполнения или ненадлежащего выполнения должен быть определен порядок наложения штрафных санкций за невыполнение или ненадлежащее выполнение таких решений. Нет смысла в Суде Союза, если решения будут носить чисто рекомендательный характер.
Решения Суда Союза могут стать источниками права Союза и формировать правовое поле и правовое пространство Союза Беларуси и России.
Суд Союза вообще будет играть положительную роль в создании права Союза Беларуси и России, а в идеале вообще нужно сначала создать право Союза, которым бы пользовался Суд Союза и следил бы за соответствием ему национального законодательства. Можно также наделить Суд Союза правом отслеживания и создания путем принятия соответствующих решений некоторых актов, которые возможно отнести к праву Союза.
Договор об учреждении Суда Союза должен быть оформлен как дополнение к Уставу Союза Беларуси и России и пройти процедуру ратификации. Только в этом случае решения Суда Союза будут исполняться.
В ряду шагов в направлении интеграции принятие бюджета Союза. Это позволит активизировать реализацию крупных совместных программ, в частности, в области автомобилестроения, приборостроения, электроники, химического производства и сельского хозяйства. Они видятся наиболее перспективными с точки зрения экономической целесообразности, рентабельности и создания новых рабочих мест.
Принятие бюджета Союза это шаг, значение которого, видимо, осознанно еще не в полной мере. Такого не было в мировой практике финансовые средства двух государств консолидируются в общих интересах.
Более девяноста четырех процентов бюджета Союза Беларуси и России предусматривается направлять на реализацию совместных практических мероприятий и программ.
Правда, весь бюджет пока «сидит» в расходной части. А нужны собственные, независимые источники доходов. Без изменения национального законодательства здесь не обойтись. Необходимо предусмотреть введение бюджета Союза в бюджетные системы Российской Федерации и Республики Беларусь, урегулировать взаимоотношения бюджета Союза и федерального бюджета, иных бюджетов России и Белоруссии.
В настоящее время бюджет Союза формируется за счет отчислений, которые являются, по существу, безвозмездной помощью государств участников Союза. Но такой режим не позволяет проводить кредитных операций с этими средствами. Существенно ограничиваются возможности поддержки эффективных совместных производственных программ.
Только независимые источники доходов, переход на те же принципы формирования бюджета Союза, которые применяются при формировании государственных бюджетов, позволят существенно расширить его возможности в деле интеграционного развития экономики Российской Федерации и Республики Беларусь.
Если интерпретировать предусмотренные статьей 30 Устава Союза отчисления России и Белоруссии в бюджет Союза как сумму налоговых и неналоговых его доходов, следует доходы бюджета Союза Беларуси и России установить в виде фиксированного процента поступлений от внешнеэкономической деятельности государств участников Союза, касающейся прежде всего налогов, платежей, сборов и других видов поступлений, взимаемых таможенной службой.
Эта норма аналогично вытекает из наличия общей таможенной границы Союза, через которую, в частности, перемещается свыше сорока процентов всех грузов в интересах Российской Федерации, а также постепенного формирования общей таможенной инфраструктуры, включая создание совестных пунктов пропуска.
Нужно законодательно закрепить право на поступление в этот бюджет доходов от использования общей собственности Союза, а также особый порядок ее налогообложения. Это положение также содержится в статье 30 Устава Союза Беларуси и России.
Расходы бюджета Союза целесообразно отнести к совместному ведению. В дальнейшем, с переходом на более высокую ступень развития и формирования отраслевых органов, в исключительное ведение Союза могут перейти целевые разделы национальных бюджетов, например, чернобыльская проблема, вопросы обороны, международной деятельности и другие.
Учитывая политическую важность бюджета для жизнедеятельности Союза, Парламентскому Собранию целесообразно ускорить подготовку законопроекта о порядке разработки, рассмотрения, принятия и исполнения бюджета Союза.
Крупным шагом на пути сближения двух стран должна стать унификация денежно-кредитных систем с выходом на создание условий для введения единой валюты. Этот процесс связан с решением комплекса проблем по обеспечению единой денежно-кредитной, ценовой и налоговой политики, выработке общих норм и правил в сфере банковской деятельности.
Не менее актуальной является проблема правового регулирования отношений применительно к собственности Союза Беларуси и России, особенно в условиях реализации совместных экономических и социальных программ.
Следует отметить, что в ходе предварительной проработки вопроса имели место различные концептуальные подходы к понятию собственности или, как предусмотрено статьей 32 Устава Союза, к понятию «имущество Союза».
Ряд программ, например, программа развития таможенной инфраструктуры, прямо связан с процессом формирования собственности Союза. Нужно выработать согласованный подход в ее юридическом оформлении. Прежде всего, это должна быть долевая собственность государств участников Союза, прямо пропорциональная их вкладу.
В повестке дня задача определения принципов формирования общей собственности Союза Беларуси и России.
Необходимо определиться с правовой природой Союза Беларуси и России. При этом следует исходить из анализа существующих уставных документов Союза, поставленных перед ним целей. Союз Беларуси и России это межгосударственное объединение двух сохраняющих суверенитет государств с отдельными элементами над государственности и зафиксированной в Уставе Союза целью продвижение к добровольному объединению государств участников Союза (статья 3 Устава Союза).
Известны следующие формы международного объединения государств:
- коалиция (создается на определенный срок для достижения конкретной цели);
- классическая международная организация (основная цель сотрудничество государств);
- особая международная организация;
- надгосударственная международная организация (основная цель интеграция, а над государственность понимается как обязательность решений международной организации, которые на территории государств-участников имеют одинаковую силу с внутренним законом);
- конфедерация.
Союз Беларуси и России имеет все признаки международной организации объединение государств, созданного на основе международного договора для выполнения определенных целей, имеющего систему постоянно действующих органов, обладающего международной правосубъектностью и учрежденного в соответствии с международным правом. Союз Беларуси и России уникальное межгосударственное объединение, которому присуща особая правовая природа, не имеющее аналогов в мировом сообществе. Это особое межгосударственное формирование с четкой зафиксированной в Договоре и Уставе целью продвижения к добровольному объединению государств участников на основе их суверенного равенства.
Таким образом, специфику правовой природы Союза Беларуси и России можно определить следующим образом: это особая межгосударственная организация переходного, промежуточного типа с отдельными надгосударственными функциями и надгосударственными элементами зафиксированной в Уставе Союза целью продвижения к добровольному объединению государств участников.
Особый характер Союза Беларуси и России в отличие от других международных объединений состоит в следующем: в недавнем прошлом Российская Федерация и Белоруссия состояли в едином государстве; высок уровень морально-психологической общности народов, населяющих Россию и Республику Беларусь; сохранены многие экономические и промышленные связи; присутствуют геополитические факторы необходимость и взаимовыгодность интеграции экономик, транспортных систем, политических и военно-политических связей.
В соответствии со статьей 4 Устава Союза Беларуси и России Союз наделяется международной правосубъектностью. Согласно статье 21 Устава Союза международная правосубъектность должна проявляться в установлении отношений с государствами и международными организациями, в ведении с ними переговоров и заключении международных договоров. Таким образом, в Уставе Союза позитивно решен вопрос о том, является ли Союз Беларуси и России субъектом международного права, и закреплен перечень тех прав, которыми Союз обладает как субъект международного права. Этим Союз Беларуси и России выгодно отличается от Сообщества России и Белоруссии, основополагающими документами которого данный вопрос не был отрегулирован.
Союз обладает всеми основными правами субъекта международного права. Он может участвовать в международных отношениях, а также в создании, принятии и применении норм международного права и контроле за их соблюдением. Но в отличие от правосубъектности государств учредителей правосубъектность Союза носит договорный и специальный характер. Союз Беларуси и России является субъектом международного права, потому что его наделили таким статусом государства-учредители.
По каждому факту проявления международной правосубъектности Союза должно состояться волеизъявление высшего органа этого межгосударственного объединения Высшего Совета Союза. Форма такого волеизъявления в Уставе Союза не определена. С учетом разнопорядковости этих полномочий можно предположить, что поручение Высшего Совета Союза своему Председателю представлять Союз на каком-либо международном мероприятии может не оформляться в качестве специального решения Совета, тогда как заключение международного договора от имени Союза по аналогии с внутригосударственной процедурой предполагает принятие специального решения по каждому международному договору.
Союз Беларуси и России соответствует всем критериям, предъявляемым к международной межправительственной организации. Каждое государство участник Союза сохраняет суверенитет, независимость и территориальную целостность, продолжает оставаться субъектом международного права.
Таким образом, международная правосубъектность Союза Беларуси и России и международная правосубъектность слагающих его государств призваны сосуществовать. Это означает, что в некоторых международных мероприятиях, в международных договорах возможно параллельное участие и Союза, и государств-членов. Участие Союза в каком-либо международном договоре не налагает обязательств на государство-член. В силу своего участия в договоре именно Союз обязан в рамках имеющихся у него полномочий обеспечить реализацию положений договора.
При закреплении своей международной правосубъектности Союзу придется столкнуться с противодействием идеологов нового мирового порядка. Достаточно емко эта позиция отражена в заключении американского "Фонда наследия", в котором, в частности, отмечено, что воссоединение России и Белоруссии продолжается, несмотря на протесты Конгресса США и Европейского парламента, что Конгресс обязан провести слушания, посвященные этому губительному процессу, США должны поднять вопрос о Российско-Белорусском Союзе в ООН и ОБСЕ и открыть широкую поддержку как белорусской демократической оппозиции, так и тем людям в России, для которых очевидна вся опасность этого нездорового альянса.
Тем не менее, как уже отмечалось, Организация Объединенных Наций признала международную правосубъектность Союза, зарегистрировав Договор о Союзе Беларуси и России и Устав Союза.
Основным внешнеполитическим вопросом является признание Союза Беларуси и России в качестве полноправного субъекта международного права. И если на первом этапе речь идет о признании фактическом, через допущение к работе международных организаций, к участию в международных соглашениях, то впоследствии должен быть поставлен вопрос о дипломатическом признании в качестве государственного образования.
Интерес в этом контексте представляет вопрос о представительстве Союза в Организации Объединенных Наций и особенно судьба постоянного места в Совете Безопасности ООН. Как известно, среди стран, учредивших Организацию Объединенных Наций, были три государства, представлявшие Союз Советских Социалистических Республик: собственно Советский Союз, а также две его республики Белорусская и Украинская. Поэтому Республике Беларусь не было необходимости ставить вопрос о приеме в ООН.
Российская Федерация на основании своего права правопреемника Советского Союза заняла его место постоянного члена Совета Безопасности ООН. Оформление этого факта ограничилось сменой таблички с названием, страны на круглом столе в зале заседаний Совета Безопасности.
Создание Союза Беларуси и России позволило сделать крупный шаг к объединению возможностей двух государств во внешнеполитической сфере, вести активную линию на согласование позиций по основным международным проблемам, эффективнее отвечать на внешнеполитические вызовы. Отношения между участниками Союза в этой сфере строятся на основе общепризнанных принципов и норм международного права.
Возросла внешнеполитическая активность наших государств. Произошла подвижка в работе министерств иностранных дел обеих стран. Разработана Программа согласованных действий в области внешней политики29, которая является очередным шагом на пути к укреплению двусторонних белорусско-российских отношений.
Практическая координация подходов двух стран к крупным международным и региональным проблемам осуществляется на основе этой Программы, утвержденной 22 января 1998 года Высшим Советом Союза Беларуси и России. Программа вошла в число базовых документов Союза, и позволила придать внешнеполитическому взаимодействию двух стран системный характер.
Россия и Белоруссия выступают с единых позиций по большинству вопросов международной политики как глобальных проблем (расширение НАТО, повышение роли ОБСЕ, перспективы развития Содружества Независимых Государств, вопросы ядерных испытаний), так и региональных (урегулирование иракского и косовского кризисов, реализация идеи создания в Центральной и Восточной Европе зоны, свободной от ядерного оружия и другие).
Осуществляются консультации по таким насущным вопросам, как запрещение разработки и производства новых видов оружия массового уничтожения, создание модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы, особенно в условиях расширения НАТО, борьба с международным терроризмом, решение острых глобальных и региональных экологических проблем.
Важной составной частью взаимодействия двух стран по укреплению международных позиций Союза стала выработка мер противодействия попыткам международной изоляции Белоруссии.
Энергичные совместные усилия привели к восстановлению ее членства в Межпарламентском Союзе, придали конструктивный динамизм диалогу с ОБСЕ, следствием чего стало начало работы в Минске консультативно-наблюдательной группы этой организации.
Полнокровное вхождение Белоруссии как участника Союза в Европейское Сообщество отвечает коренным интересам двух государств и должно стать примером эффективности совместных действий на международной арене, Приоритетной остается совместная работа на европейском направлении: сотрудничество в рамках ОБСЕ, взаимодействие в рамках Европейского союза, контакты с НАТО, совместная работа в других международных организациях.
Внешнеполитические ведомства должны активизировать взаимодействие России и Республики Беларусь в ООН, согласовывать действия наших делегаций по основным вопросам.
Однако эта деятельность не вышла за рамки координации внешней политики и взаимной поддержки. Так, возможность заключения от имени Союза как единого субъекта международного права международных соглашений и договоров с иностранными государствами и межгосударственными объединениями, предусмотренная статьей 21 Устава Союза Беларуси и России, закрепляющей среди полномочий Председателя Высшего Совета право ведения международных переговоров и заключения от имени Союза с согласия Высшего Совета международных договоров, осталась лишь перспективой. Хотя Устав Союза закрепляет и процедуру их дальнейшего прохождения. Статья 23 Устава среди полномочий Парламентского Собрания упоминает рассмотрение международных договоров, заключенных от имени Союза, которые, согласно статье 20 Устава, утверждаются Высшим Советом Союза.
Для развития Союза Беларуси и России важное значение имеет экономическая сфера двусторонних отношений, поскольку рост экономического потенциала наших государств позволит осуществлять плодотворное сотрудничество в государственно-правовой, социальной и других сферах.
Экономическая стратегия Союза нацелена на образование общего экономического пространства, обеспечивающего свободное движение капитала, труда, товаров и услуг. Создание Таможенного союза двух государств позволило устранить пограничные и таможенные барьеры между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, продвинуться по пути унификации таможенного и тарифного законодательства, согласовать режимы торговли с третьими странами, приступить к реализации программы развития таможенной инфраструктуры на внешних границах Белоруссии.
Следует также улучшить координацию и государственное регулирование проводимых преобразований, повысить эффективность реализации принимаемых решений, а также ускорить синхронизацию экономических реформ, в том числе в части приватизации и акционирования, осуществить прогрессивные структурные сдвиги в производстве и экспорте.
В экономической интеграции важная роль отводится финансово-промышленным группам, которые постепенно получают все более широкое развитие. "БелРусавто", "Гранит", "Формаш" и другие финансово-промышленные группы обеспечивают внедрение новых и высоких технологий, удовлетворение экономических потребностей, рост экспорта.
Углубляется интеграция в топливно энергетическом комплексе. Разрабатываются ежегодные совместные топливно-энергетические балансы двух стран, в целом отвечающие интересам производителей и потребителей энергоносителей. Планируются меры по созданию объединенной энергетической системы и единой транспортной системы. Общие конверсионные программы и сотрудничество предприятий военно промышленного комплекса обеспечивают в настоящее время работой более трехсот пятидесяти тысяч человек.
Должно быть ясное видение целей Союза Беларуси и России на среднесрочную перспективу. Решающее значение в ближайшие годы будет иметь создание правовых, политических предпосылок и организационно-правовых условий для устойчивого экономического роста в России и Белоруссии.
Предстоит совершенствовать платежно-расчетные отношения, создать действенный механизм привлечения инвестиций в экономику, стимулировать предпринимательство и деловую активность, способствовать ускорению развития современных наукоемких технологий и производств.
Нельзя назвать нормальным положение, при котором инвестициям друг друга пока не обеспечено предоставление максимально благоприятного режима, не в полной мере используется опыт быстроразвивающихся мировых экономик. Это является одним из сдерживающих факторов интеграции.
Важной задачей является создание общих правил антимонопольного регулирования, мер по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства. Требуется принятие дополнительных мер, в том числе правовых, по действенной защите отечественных товаропроизводителей, тесному согласованию позиций России и Белоруссии и их синхронизации.
В стадии проработки находится проект совместной программы обеспечения единого научно-технологического пространства, которая придаст новое дыхание тесному научному сотрудничеству двух государств. Завершается подготовка к утверждению Концепции развития системы образования, подготовки и переподготовки кадров в Союзе.
Российской Федерацией и Республикой Беларусь были разработаны и рассмотрены на заседаниях Исполнительного Комитета Союза совместные прогнозы социально-экономического развития Союза Беларуси и Росси, что также явилось шагом на пути их интеграции.
Россия и Белоруссия находятся в процессе присоединения к Всемирной торговой организации ("ВТО"). Вступление в эту организацию позволит нашим государствам войти в мировую торговлю на недискриминационной основе, развить наши экономические системы, что также должно способствовать дальнейшему развитию Союза Беларуси и России как взаимовыгодного и взаимодополняющего объединения. Поэтому общей целью на данном этапе является организация более тесного сотрудничества двух государств в процессе присоединения к ВТО, выработка согласованного подхода в таком присоединении, проведение постоянных двусторонних консультаций с целью достижения наибольшей выгоды от вступления в ВТО.
В соответствии с утвержденной 2 апреля 1997 года Высшим Советом Союза Программой синхронизации и единой направленности экономических реформ в Республике Беларусь и Российской Федерации необходимо более активно вести работу по обеспечению динамичного экономического развития, становлению социально-ориентированного рынка, в особенности по взаимному предоставлению лучшего режима деятельности и гарантий субъектам хозяйствования, поддержке малого и среднего бизнеса, приведению к единообразию систем и уровней налогообложения, унификации бухгалтерского учета, созданию общего инвестиционного пространства.
Надо более эффективно решать вопросы создания и регулирования общего рынка в области энергетики. Подготовленные проекты соглашений по созданию объединенной энергосистемы не были подписаны из-за требований российской стороны акционировать белорусскую энергосистему и ввести ее в состав РАО "ЕЭС России", что невозможно по условиям действующего законодательства Республики Беларусь.
Требуется более активная реализация разработанных концерном "Белэнерго" и одобренных 2 декабря 1997 года Исполнительным Комитетом Союза основных принципов проведения тарифной политики на тепловую и электрическую энергию, предусматривающих формирование тарифов исходя из необходимости самофинансирования предприятий энергетики, независимо от форм собственности, ликвидации перекрестного субсидирования и ответственности энергоснабжающих организаций за экономичное и надежное обеспечение энергией. Надо также решить вопрос о взаимном признании лицензий на виды деятельности в области электроэнергетики.
Ряд факторов объективно предопределяет необходимость тесного взаимодействия двух государств в области транспорта. Находясь на перекрестке пассажирских и грузовых потоков, Республика Беларусь принимает меры по координации функционирования транспорта России и Белоруссии.
В соответствие с решением Исполнительного Комитета необходимо вести работу по созданию объединенной транспортной системы с учетом специфики железнодорожного, авиационного, водного, автомобильного, трубопроводного транспорта, дорожного хозяйства. Следует решать вопросы введения единых принципов формирования тарифной политики на транспортные перевозки, транспортировку» по трубопроводам нефти и газа, на электрическую и тепловую энергию, на услуги связи, совместного баланса топливно-энергетических ресурсов и ряд других.
В условиях, когда очевидно, что качество выпускаемой в наших государствах продукции не дает возможности ускоренно расширять объемы ее поставок на рынки развитых стран, необходимо обеспечивать взаимодополняемость и взаимозависимость наших экономик, наращивать взаимную торговлю, увеличивать товарооборот и в перспективе ориентироваться на создание общего рынка товаров и услуг через единое таможенное пространство, общий рынок транспортных услуг, энергоресурсов, услуг связи, общий аграрный рынок, единое научно-технологическое и информационное пространство.
В России со следующего пятилетия предстоит массовая замена устаревшего оборудования. И здесь, кстати, могут оказаться поставки из Белоруссии как одного из крупных производителей средств производства, высокопроизводительных машин и вычислительной техники для обеспечения современных технологических процессов.
Надо решать задачу реализации согласованных мер по реформированию наших экономик. С этим связана необходимость разработки сторонами совместно с Исполнительным Комитетом Союз схемы размещения новых и модернизации действующих производственных мощностей в России и Белоруссии. Это позволило бы не только эффективно использовать ранее созданные производственные потенциалы, но и в дальнейшем корректировать действия в создании и модернизации производственных мощностей, что обеспечит максимальный экономический, а в конечном итоге и немалый социальный эффект. Достижению ощутимых результатов в экономической интеграции в значительной степени способствует совершенствование таможенных отношений.
Решениями правительств обоих государств в соответствии с Соглашением о Таможенном союзе отменены таможенные процедуры в отношении товаров, перемещаемых между Российской Федерацией и Республикой Беларусь. Это был шаг, отвечающий интересам обеих стран. Решением Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России был утвержден Порядок взаимного согласования проектов решений правительств государств участников Союза и ведомственных нормативных документов о внесении изменений и дополнений в применяющиеся на их территориях ставки таможенных пошлин.
В результате ставки таможенных пошлин практически унифицированы, соблюдается порядок взаимного согласования их изменений. Проводится унификация процедур по взиманию акцизов и налога на добавленную стоимость при ввозе товаров из третьих стран.
Необходимо выработать единую и взаимовыгодную позицию России и Белоруссии в отношении применения единых принципов косвенного налогообложения их торговли с другими государствами. Экономическая целесообразность и интересы интеграции требуют применения принципа стран назначения при налогообложении торговли со всеми странами.
Дальнейшее развитие получило сотрудничество Российской Федерации и Республики Беларусь в сфере обмена рабочей силой. В 1996 году обеими странами отменен разрешительный (лицензионный) порядок трудоустройства граждан Белоруссии на территории Российской Федерации и соответственно граждан России на территории Республики Беларусь. Это важно для граждан обоих государств, в том числе для работающих в ряде регионов России белорусских подрядных строительных коллективов, так же как и для российских специалистов, обеспечивавших, например, строительство газопровода "Ямал Европа" на территории Белоруссии.
Развивается сотрудничество по многим направлениям деятельности с органами и учреждениями образования и здравоохранения двух стран. Например, это касается интеграции научно практической работы Белорусского центра трансплантации костного мозга и ряда центров Российской Федерации (установление единых методик лечения, одновременное внедрение высоких медицинских технологий и прочее.
В то же время отдельные, актуальные для здравоохранения наших стран вопросы еще недостаточно отработаны. В частности, надо установить единые требования по регистрации лекарственных средств, производимых на территориях обоих государств. Следует урегулировать вопросы оказания медицинской помощи белорусским гражданам в медицинских центрах России, что в свою очередь должна обеспечить и белорусская сторона в отношении российских граждан.
Есть вопросы, решение которых не представляется возможным без значительных материальных затрат с обеих сторон. Это проблема льготного пенсионного обеспечения граждан, проработавших необходимые сроки в районах Крайнего Севера и в местностях к ним приравненных, уплативших страховые взносы в российский пенсионный фонд, а затем переехавших в Республику Беларусь. Это проблема предоставления равных социальных гарантий ветеранам войны труда и Вооруженных Сил и некоторые другие.
Союз Беларуси и России способствовал формированию условий для углубления интеграции не только между двумя государствами, но и, что важно, между регионами. Сотрудничество России с Белоруссией на уровне регионов следует рассматривать как одно из приоритетных направлений внешнеэкономической политики и одновременно как важную составную часть общего интеграционного процесса в рамках Союза.
Прямые связи с областями Республики Беларусь установили шестьдесят субъектов Российской Федерации. Важно придать этому движению целенаправленность и координацию, чтобы задействованный в данной форме интеграции потенциал дал максимальный результат. При общей тенденции к расширению взаимодействия на региональном уровне существует ряд трудностей объективного, а также субъективного характера. Прежде всего, это относится к сложностям финансового порядка и различиям в экономических условиях хозяйствования. Они сводятся, в основном, к следующему: неплатежи потребителей из-за недостаточной платежеспособности субъектов хозяйствования регионов, низкий уровень дисциплины в выполнении договоров, высокие транспортные тарифы, длительность и неупорядоченность банковских расчетов. Сюда же нужно отнести и проводимую, несмотря на ликвидацию таможенных барьеров, политику по переориентации потребителя на продукцию отечественных производителей, что порой приводит к созданию параллельных и конкурирующих структур.
В региональном аспекте сотрудничества заключен целый ряд соглашений между органами власти Белоруссии и субъектов России. При всей факультативности этого процесса он переводит интеграцию на более практический и конкретный уровень. Подобными соглашениями регулируются вопросы взаимопоставок продукции и совместных предприятий, участие в структурировании финансово-промышленных групп, информационное взаимодействие.
Высшим Советом Союза утверждены Концепция совместной оборонной политики, общие принципы военного строительства и использования элементов военной инфраструктуры. Подписаны Договор о военном сотрудничестве и Соглашение о совместном обеспечении региональной безопасности в военной сфере. Данные документы заложили основу механизма принятия согласованных решений по вопросам совместной оборонной политики, создания и обеспечения региональной группировки войск на западном направлении, модернизации объектов военной инфраструктуры. Для принятия этих документов имеются объективные причины, вызванные, прежде всего процессом расширения НАТО и стремлением определенных кругов превратить его в доминирующую систему на европейском континенте.
Военно-политический аспект сотрудничества России и Республики Беларусь, характер военно-политических отношений между двумя государствами определяются общностью коренных интересов народов и необходимостью совместной защиты от потенциальных и реальных угроз. Россия и Белоруссия однозначно отрицательно высказались в отношении расширения НАТО и считают своей задачей сохранение стабильности в Европе.
Ведется работа над проектом военной доктрины Союза, над обеспечением необходимых условий для создания региональной группировки войск, оборонной инфраструктуры, объединенной системы обеспечения безопасности обеих стран. Логическим итогом работы в этом направлении явится планируемое создание штаба объединенных вооруженных сил.
В сфере военно-технического сотрудничества определены приоритетные направления развития оборонно-промышленного комплекса, технологического переоснащения его предприятий. Важную роль в решении этих проблем призвано сыграть создание в рамках Союза Комитета по оборонным и военно-промышленным вопросам.
Основными взаимосогласованными направлениями военно-технического сотрудничества России и Белоруссии являются:
- согласование военно-технической политики обоих государств;
- координация планов научно-технического обеспечения модернизации существующих и создания новых образцов вооружения и военной техники;
- выработка путей формирования совместных программ вооружения, единого оборонного заказа и единого плана ремонта вооружения;
- производство, поставка и ремонт вооружения и военной техники, проведение совместных исследований в части создания новейших военных технологий;
- согласование совместных вопросов в области утилизации и уничтожения обычных боезапасов;
- выработка совместных механизмов по согласованию вопросов экспорта-импорта вооружения, военной техники и продукции двойного назначения.
Конструктивное сотрудничество и взаимодействие налажены и осуществляются в направлении сближения действующих в этой сфере законодательных и иных нормативных актов. Есть позитивные сдвиги в подготовке военных кадров.
Сегодня Белоруссия с прилегающими к ее границам западными областями России является восточноевропейским регионом коллективной безопасности.
Удалось решить некоторые вопросы в области совместного обеспечения охраны границ. Создан Пограничный комитет Союза, который осуществляет необходимое взаимодействие. Реализуется совместная программа обустройства границ, осуществляются меры по созданию объединенных систем и совместных пунктов пограничного контроля. Предстоит провести ряд мер по развитию инфраструктуры погранично-таможенного контроля, созданию совместных подразделений для борьбы с контрабандой, незаконным вывозом за пределы Союза стратегически важных сырьевых ресурсов.
В целях обеспечения личной безопасности граждан России и Белоруссии, укрепления правопорядка, создания условий для осуществления экономических и социальных реформ Высшим Советом была утверждена программа Союза "Борьба с различными формами организованной преступности на территории государств участников Союза Беларуси и России".
Важную роль в политической и общественной жизни двух государств и Союза в целом играют средства массовой информации. Исходя из этого, Высший Совет решил создать телерадиовещательную компанию Союза. Соглашение о совместной телерадиовещательной организации Союза Беларуси и России предполагает, что она будет создана на паритетных началах финансирования. На начальной стадии ее деятельность будет финансироваться за счет средств национальных бюджетов Российской Федерации и Белоруссии, а затем за счет средств объединенного союзного бюджета.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
