Правовая конструкция права общего пользования землями предусмотрена Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и предполагает возможность прохода, проезда или пребывания на землях или территориях неопределенного круга лиц.
Право общего пользования землями - это разновидность права природопользования, оно имеет эколого-правовую, а не вещно-правовую природу. Как следствие, оно может быть реализовано в отношении природных объектов, не индивидуализированных в качестве недвижимого имущества. Это один из тех немногих случаев, когда юридически допускается использование земель, если земельные участки не были образованы. Передвижение по земле или пребывание на ней может осуществляться свободно - нет необходимости предоставлять земельный участок или оформлять специальное разрешение.
Реализация права общего пользования зависит от многих факторов:
- целевое назначение земель;
- разрешенное использование земель;
- в частной или публичной собственности находятся земельные участки и т.д.
В известной степени поэтому в законодательстве право общего пользования землями не раскрывается с помощью единой абстрактной нормы, а лишь упоминается при установлении режимов некоторых видов земель.
Объекты права общего пользования землями
Один из наиболее проблемных вопросов, возникающих при рассмотрении права общего пользования землями как субъективного права граждан и организаций, - каковы его объекты. Перечень или критерии их определения законодательно не зафиксированы.
Традиционно под землями общего пользования понимаются лишь земли в границах населенных пунктов, специально предназначенные для общего пользования. При таком подходе, как правило, вопрос о том, допустимо ли общее пользование иными землями, не ставится. Значительно реже в юридической литературе обращается внимание на то, что для передвижения людей могут использоваться и иные виды земель, а не только земли общего пользования в населенных пунктах. В результате анализа таких правоотношений несколькими авторами было предложено использовать термин "земли общего пользования" не только в узком, но и в широком смысле, включая в него не только земли общего пользования в населенных пунктах, но и иные объекты права общего пользования.
На наш взгляд, широкий подход к пониманию объектов права общего пользования землями в большей степени соответствует как букве, так и духу закона. Это право не может быть ограничено лишь землями, которые специально предназначены и приспособлены для передвижения людей и расположены в границах населенных пунктов. Оно может быть реализовано на любых землях и земельных участках, правовой режим которых допускает или, по крайней мере, не воспрещает доступ к ним неопределенного круга лиц.
Однако представляется, что такие земли не могут быть обозначены термином "земли общего пользования". Почти в течение века этот термин использовался (как в законодательстве, так и в научных работах) как сокращение от сочетания "земли общего пользования в составе земель населенных пунктов" или "земли общего пользования в населенных пунктах". Столь длительное устоявшееся использование термина не может быть перманентно изменено, поэтому при его употреблении для обозначения всего круга объектов права общего пользования приходится постоянно вносить оговорку, что термин используется в нестандартном, широком значении. Неслучайно, по правилам законодательной техники, использование одного термина в двух разных значениях считается негативным - это действительно вносит неясность, а иногда и путаницу. В связи с этим мы предлагаем обозначить все земли или земельные участки, режим которых допускает их использование для передвижения неопределенного круга лиц, с помощью самостоятельных терминов: "земли, доступные для общего пользования" и "земельные участки, доступные для общего пользования". В этих понятиях ключевую роль играет слово "доступный". Очень емко его значение разъяснил Д.Н. Ушаков: доступный - значит "открытый для посещения или пользования; такой, к которому свободен доступ". Важно, что доступным для общего пользования может быть объект, который специально для этого не предназначен, - его назначение может быть вовсе не связано с общим пользованием.
Общим для режима всех земель, доступных для общего пользования, является дозволение их использования на основании права общего пользования. В остальном их режимы могут различаться весьма значительно. И целевое назначение земель, и разрешенное использование земельных участков в их составе могут быть самыми разнообразными. При этом земли общего пользования в населенных пунктах мы рассматриваем как одну из нескольких разновидностей земель, доступных для общего пользования. Одновременно такие земли являются видом земель населенных пунктов. Это имеет принципиальное значение для изучения юридического понятия и признаков земель общего пользования как объекта правовых отношений.
Исчерпывающе обозначить круг земель и земельных участков, доступных для общего пользования, оказывается непросто. В российском законодательстве право общего пользования землями не зафиксировано в виде общей нормы. Не предусмотрен и перечень земель, которые могут использоваться на таком основании. Более того, в значительном числе случаев право общего пользования землями прямо не закрепляется, а реализуется как составная часть права общего пользования иными природными ресурсами.
Обобщая содержание различных правовых норм, можно обозначить такой перечень земель и земельных участков, доступных для общего пользования:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) земли (территории) общего пользования в населенных пунктах и земельные участки в их составе. В части 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) установлено, что такие земли предназначены для общего пользования. Правовой режим земельных участков в их составе установлен в пункте 12 статьи 85 ЗК РФ и пункте 8 статьи 28 Федерального закона N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и детализирующими их нормами подзаконных, региональных и муниципальных актов;
2) земли и земельные участки, на которых расположены леса, береговые полосы, общедоступные охотничьи угодья. Во всех трех случаях право общего пользования землями прямо не закреплено, но оно реализуется как необходимая часть права общего пользования иными природными ресурсами. Так, пребывание граждан в лесах не может осуществляться без использования земель (статья 11 Лесного кодекса Российской Федерации; далее - ЛК РФ), то же самое можно сказать в отношении права доступа к береговой полосе (статья 6 Водного кодекса Российской Федерации; далее - ВК РФ), права свободно пребывать в общедоступных охотничьих угодьях (пункт 2 части 2 статьи 7 Федерального закона N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации");
3) "земельные участки общего пользования" в том значении термина, которое используется в статье 262 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Это земельные участки, находящиеся в публичной собственности, которые не закрыты для общего пользования (п. 1 ст. 262 ГК РФ). ГК РФ не ограничивает состав таких земельных участков только земельными участками в составе земель (территорий) общего пользования. Суть нормы статьи 262 ГК РФ в установлении критериев доступности земельных участков для общего пользования. Эта норма никак не связана с запретом на приватизацию, который установлен в пункте 12 статьи 85 ЗК РФ и который распространяется только на земельные участки в составе земель (территорий) общего пользования.
Кроме того, в статье 262 ГК РФ предусмотрено наличие доступа неопределенного круга лиц к земельным участкам, которые находятся в частной собственности, и собственник которых не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается. В этом случае также может быть реализовано право общего пользования земельным участком, но объем права будет ограничен - пользователь может только пройти через участок, но не вправе проехать через него или пребывать на нем.
Не менее важно определить, какие земли и земельные участки для общего пользования недоступны. Таковыми можно считать, например, земельные участки, находящиеся в частной собственности, собственник которых возвел ограду или иным способом обозначил, что вход на участок не допускается. В некоторых случаях доступ на земли, находящиеся в публичной собственности, ограничивается нормативно (например, недоступны для посещения посторонними лицами некоторые функциональные зоны на особо охраняемых природных территориях, земли под военными сооружениями, в закрытых административно-территориальных образованиях, под исправительными колониями, атомными электростанциями и иными объектами с особым режимом доступа).
Обычно в границах населенного пункта располагаются не только земли общего пользования, но и иные земли, доступные для общего пользования, например рекреационные зоны (включая парки и городские леса), береговые полосы, дворы многоквартирных домов. Свободные незастроенные земли также доступны для общего пользования.
В связи с этим возникают немаловажные для практики вопросы:
- в каких случаях доступ к землям должен сопровождаться именно установлением правового режима земель общего пользования;
- какие земли можно считать землями общего пользования для целей применения запрета на приватизацию, ограничений застройки и иных положений этого достаточно жесткого режима?
Анализ правоприменительной практики показывает отсутствие единого понимания критериев, которым должны соответствовать земли для применения режима земель общего пользования. Так, в одних городах к землям общего пользования относят городские леса и (или) парки, в других такие земли относят к рекреационной зоне. А суды города Москвы рассматривают земли под многоквартирными домами (в частности, дворы) как земли общего пользования и квалифицируют возведение на них ограды как правонарушение. В городе Санкт-Петербурге при проведении планировки территории в состав земель общего пользования нередко включают всю территорию квартала между многоквартирными домами, в других городах дворы в состав земель (территорий) общего пользования обычно не включаются.
Во всех этих случаях суть вопроса - в понятии земель общего пользования и их отграничении от земель с иными правовыми режимами.
На наш взгляд, земли общего пользования как объект правового регулирования характеризуются двумя основными признаками. Один из них связан с назначением земель, другой - с особым способом установления их правового режима. Применение этих признаков в совокупности позволяет выделить исследуемый нами вид земель среди всего многообразия земель населенных пунктов. Рассмотрим каждый признак подробно.
Первый признак земель общего пользования как объекта правового регулирования
Такая правовая характеристика, как назначение земель, раскрывает, для чего и каким образом они могут использоваться в хозяйственной деятельности человека. В этой части назначение земель общего пользования - не исключение. Оно не может быть четко установлено только путем указания на предназначенность земель для общего пользования.
Не менее важно определить, какие виды деятельности по благоустройству и содержанию земель должны организовываться органами местного самоуправления, а также обозначить, какие "побочные" виды использования допускаются правовым режимом земель. Именно таким путем пошел законодатель, одновременно указывая на возможность беспрепятственного использования земель неопределенным кругом лиц и устанавливая открытый перечень объектов, которые могут быть на них расположены (п. 12 ст. 85 ЗК РФ и п. 12 ст. 1 ГрК РФ). В перечень входят улицы, площади, автомобильные дороги, набережные, скверы, бульвары, водные объекты, пляжи и другие подобные объекты.
Как вид земель населенных пунктов земли общего пользования предназначены для использования в качестве общественного пространства населенного пункта. Это предполагает, что они должны быть благоустроены строго определенным образом, приспособлены для пребывания и передвижения неопределенного числа людей.
В ЗК РФ перечисляются наиболее распространенные объекты, размещаемые на землях общего пользования, но детально виды использования земель не раскрываются. Большинство предписаний в этой области рассредоточено по иным нормативным актам. Обобщая их нормы, все виды хозяйственного использования изучаемого вида земель можно условно разделить на две группы.
К первой группе относятся виды хозяйственного использования, необходимые для обеспечения комфортного передвижения и пребывания людей в пределах определенного пространства. Это, в частности, строительство (либо обустройство) и содержание улиц, площадей, автомобильных дорог, набережных, скверов, бульваров, садов, пляжей. Все перечисленные объекты (за исключением автомобильных дорог и набережных) представляют собой не отдельное сооружение, а объединяют участок земли как пространство и расположенный на нем комплекс сооружений, объектов озеленения и благоустройства территории. Их можно рассматривать как определенным образом благоустроенную территорию. Наличие любого из перечисленных объектов предопределяет осуществление строго определенных видов хозяйственной деятельности. Например, содержание автомобильной дороги включает иной набор работ, чем содержание сквера или пляжа. Обычно виды объектов благоустройства и малых архитектурных форм, допустимые для каждой из разновидностей "благоустроенной территории", детализируются в правилах благоустройства территории, правилах землепользования и застройки или иных муниципальных актах.
Вторая группа включает различные виды использования земель общего пользования для таких хозяйственных нужд, которые прямо не связаны с использованием земель неопределенным кругом лиц.
Здесь наиболее типичны:
- строительство, эксплуатация и ремонт линейных сооружений (кроме автомобильных дорог);
- размещение нестационарных торговых объектов;
- размещение рекламных конструкций.
Все перечисленное можно назвать "побочными" видами использования - они допустимы, только если их осуществление не будет препятствовать общему пользованию землями.
Назначение земель общего пользования как общественного пространства населенного пункта предполагает, что они должны быть расположены в населенных пунктах. Именно сочетание земель общего пользования (сети улиц) и образованных ими застроенных и свободных кварталов отличает земли, занятые населенными пунктами, от иных видов земель. Это их важнейший физический, материальный (в отличие от юридического) признак. Там, где есть улицы, фактически есть город, поселок или село (существующий или строящийся).
В большинстве случаев юридически территории с улицами и кварталами включаются в состав земель населенных пунктов, поэтому и земли общего пользования могут быть выделены в составе этой категории земель. Однако российское законодательство предусматривает одно исключение из этого правила: территории садоводческих некоммерческих объединений граждан относятся не к землям населенных пунктов, а к землям сельскохозяйственного назначения. Означает ли это, что земли общего пользования могут находиться в составе земель сельскохозяйственного назначения? Представляется, что нет. Федеральным законом N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" была предусмотрена планировка территории садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан, что предполагает установление для них красных линий. Однако отграниченные такими линиями участки под дорогами юридически признаются имуществом общего пользования некоммерческого объединения граждан и находятся в частной собственности, что делает их режим серьезно отличающимся от режима участков в составе земель общего пользования.
Второй признак земель общего пользования как объекта правового регулирования
Вторым признаком является наличие специального управленческого решения об установлении соответствующего режима для земель в определенных границах. Такой режим может быть установлен только в рамках специальной юридической процедуры, включающей целенаправленные управленческие действия. В настоящее время это планировка территории, в результате которой утверждаются проект планировки территории либо проекты красных линий. В процессе ее проведения определяется расположение красных линий - границ между территориями общего пользования и кварталами, микрорайонами и иными подобными элементами планировочной структуры. При этом одновременно происходит обособление объекта с определенными границами (территории общего пользования) и установление для него предусмотренного правовыми нормами режима. Характерно, что установленный для такой территории правовой режим распространяется на все земли и земельные участки, расположенные в ее границах, независимо от факта кадастрового учета земельных участков.
Для большей ясности вопроса о границах необходимо проанализировать соотношение объектов, для которых может быть установлен режим земель общего пользования (земель, территорий и земельных участков). Эти объекты тесно взаимосвязаны, впечатление об их полной самостоятельности ошибочно. Понятие "земли общего пользования" применяется для обозначения вида (субкатегории) земель и включает все (любые) земли, для которых установлен соответствующий режим на территории Российской Федерации. Это родовой объект по отношению к территориям общего пользования, а также к землям и земельным участкам в их составе, в то время как территории общего пользования - это пространство с юридически определенными границами, включающее земли и земельные участки в таких границах и объекты, на них расположенные. Именно совокупность всех территорий общего пользования образует земли общего пользования как вид (субкатегорию) земель, поэтому иногда этот вид земель называют "земли (территории) общего пользования" или "территории (земли) общего пользования". Земельные участки в составе земель общего пользования наделены юридическими свойствами родового объекта (земли общего пользования) и одновременно юридическими характеристиками земельных участков.
Необходимость установления границ земель (территорий) общего пользования принципиально отличает их правовой режим от режимов иных видов земель, доступных для общего пользования. Например, для береговой полосы не требуется установления границ. Как правило, правоприменители определяют границы путем непосредственного применения правил части 6 статьи 6 ВК РФ. Для реализации права пребывания граждан в лесах, предусмотренного статьей 11 ЛК РФ, нет необходимости выяснять, установлены ли границы лесного участка, проведено ли лесоустройство или иные управленческие действия.
Как справедливо отмечается в юридической литературе, при отсутствии утвержденных красных линий доступ к землям, занятым улицами, дорогами и подобными им объектами, юридически не ограничивается, поскольку он предполагается исходя из их назначения. Тем не менее последствия непроведения планировки территории весьма значительны, поскольку для применения норм о запрете на приватизацию земельных участков в составе территорий общего пользования и об ограничениях их застройки необходимо наличие территории общего пользования как объекта.
Квалификация отдельных земельных отношений с применением признаков земель общего пользования
В судах города Москвы сформировалась практика применения режима земель общего пользования к землям под многоквартирными домами (дворам), а в городе Санкт-Петербурге в состав территорий общего пользования иногда включаются все земли квартала вне контура многоквартирного дома. Правомерно ли это? По нашему мнению, дворы многоквартирных домов (за исключением сквозных проездов) не могут относиться к землям общего пользования. Они предназначены для обслуживания нужд многоквартирного дома (группы домов). Такие земельные участки действительно находятся в общем пользовании, но это иная правовая конструкция - общее пользование сособственниками вещи. Даже если работы по образованию земельного участка проведены не были, дворы не должны относиться к землям общего пользования, поскольку статьей 16 Федерального закона N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" прямо предусмотрены переход подлежащего образованию земельного участка в частную собственность и дальнейшее его использование сособственниками. Актуален для практики вопрос о режиме городских лесов, садов и парков. Они не включены в перечни объектов, которые могут быть расположены на землях общего пользования, предусмотренные нормами пункта 12 статьи 85 ЗК РФ, пункта 12 статьи 1 ГрК РФ, части 8 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного или муниципального имущества". Тем не менее, поскольку эти перечни сформулированы как открытые, а назначение городских лесов, садов и парков соответствует назначению земель общего пользования, их включение в состав последних представляется правомерным. Отнесение городских лесов, садов и парков к землям общего пользования позволяет несколько усилить режим их охраны в результате распространения запрета на приватизацию и запрета на капитальное строительство, не соответствующее целям использования таких земель. Однако для этого требуется установление границ территорий общего пользования посредством планировки территории. Представляется неправильным применение к таким землям режима земель общего пользования без выяснения вопроса о расположении красных линий.
Режим земель общего пользования может быть использован и для ужесточения ограничений строительства для некоторых участков береговой полосы. Порядок использования и охраны береговой полосы по общему правилу определяется не градостроительным законодательством, а именно водным. Причем в ВК РФ не предусмотрены какие-либо особенности режима береговых полос в тех случаях, когда они находятся в границах населенных пунктов. Сейчас, если речь идет о береговой полосе, как правило, обсуждаются проблемы доступа к водному объекту граждан, а не юридических лиц. Однако в действительности береговая полоса необходима для обеспечения доступа к водному объекту любых водопользователей, в том числе осуществляющих специальное водопользование. В связи с этим на берегу допускается наличие сооружений, необходимых для специального водопользования, - водозаборов, лодочных станций и т.д. Отсутствие четких пределов права специальных водопользователей возводить необходимые сооружения - существенный недостаток нормы статьи 6 ВК РФ.
В части ограничений строительства режим земель общего пользования жестче режима береговой полосы. После отнесения участка береговой полосы к землям общего пользования путем планировки территории возведение на нем водохозяйственных сооружений допускаться не будет. Такое решение целесообразно для мест массового отдыха населения, городских пляжей, рекреационных зон и всех иных участков берега, где требуется ограничить такое строительство.
Острые конфликты возникают при отнесении к землям общего пользования застроенных земельных участков. Нередко красные линии проводят по уже существующим зданиям, что вызывает невозможность приватизации земельных участков под ними. Такая практика основана на нормах, предусматривающих утверждение красных линий не только для фиксации границ уже существующих территорий общего пользования, но и для планирования новых (п. 11 ст. 1 ГрК РФ). В настоящее время нет юридического требования соответствия красных линий существующей застройке или обязательности учета границ уже образованных земельных участков. Более того, в пункте 2 статьи 3.2.1 Инструкции о порядке разработки градостроительной документации сказано: "Проект планировки территории разрабатывается в соответствии с установленными в генеральном плане городских или сельских поселений элементами планировочной структуры". Таким образом, установлено предписание о соответствии красных линий не фактически существующим линиям застройки, а положениям генерального плана.
Это породило массовые нарушения прав правообладателей недвижимости. Наибольшую остроту приобрела проблема применения запрета на приватизацию земельных участков в составе земель общего пользования, установленного в пункте 8 статьи 27, пункте 12 статьи 85 ЗК РФ и в части 8 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества". В большинстве случаев суды не удовлетворяют требования об обжаловании отказа в предоставлении земельного участка, хотя бывают и исключения. По вопросам корректировки красных линий и по требованиям об оспаривании проекта планировки территории единая практика не сложилась. Исход дела во многом зависит от текущей практики конкретного правоприменительного органа.
Действующие нормы о запрете на приватизацию земельных участков в составе земель общего пользования не раз подвергались обоснованной критике специалистами разных отраслей юридической науки. По нашему мнению, как и всякое иное право, право органов местного самоуправления утверждать границы планируемых территорий общего пользования должно иметь пределы, выход за которые будет означать злоупотребление правом. Законодательство должно допускать отнесение застроенных земельных участков к территориям общего пользования только в исключительных случаях. Вряд ли можно признать в качестве таковых собственно необходимость расширения улицы. В крупных городах требуется расширение большинства исторических улиц, но лишь в отношении некоторых из них действительно планируется его проводить в обозримый период времени. "В идеале" красные линии планируемых территорий общего пользования должны утверждаться не ранее момента, когда необходимо зарезервировать конкретные земельные участки для дальнейшего изъятия (имеется в виду утверждение красных линий в окончательном варианте - в проекте планировки территории, а не указание на их расположение в генеральном плане).
Утверждение проекта планировки территории - один из случаев, когда права граждан ограничиваются в результате законных действий публичной власти, а значит, требуются более строгие гарантии их соблюдения при принятии решений. Если для обеспечения прав городской общественности проведение публичных слушаний - достаточная гарантия, то применительно к правообладателям недвижимости это не так. Установление красных линий влечет ограничения прав граждан, схожие с резервированием земель, поэтому здесь необходимо введение аналогичных гарантий прав граждан.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
