Государственный бюджет (от англ. budget — сумка, кошелек) — это сводный план сбора доходов и использования полученных средств на покрытие расходов федеральных или местных органов государственной власти на определенный период.
Государственный бюджет составляется правительством и утверждается высшим законодательным органом власти. В России проект государственного (федерального) бюджета ежегодно обсуждается и принимается в виде закона Федеральным собранием. По окончании финансового года Правительство РФ должно отчитаться об исполнении бюджета.
В современном законодательстве имеется ряд актов нормативного характера, содержанием которых регулируется деятельность бюджетных организаций, функционирующих в государстве. К их числу, прежде всего, относится Конституция страны, которая своим содержанием закрепляет наличие таковых структур в общем числе предприятий, а также определяет основной источник финансирования их деятельности.
Особенное значение также имеет российский закон "О некоммерческих организациях", который своим содержанием закрепляет перечень возможных видов таких структур, их особенности, а также порядок создания, функционирования и последующей ликвидации юридических лиц данного вида. Частично аналогичные понятия раскрываются и в содержании ФЗ о госрегистрации индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Что касается основных характеристик, свойственных организациям некоммерческого типа, то они предусмотрены содержанием Гражданского кодекса РФ. Более того, данный акт предписывает особенности отношения этих организаций к имуществу, а также ответственность по возможным долгам и цели функционирования.
Отдельное внимание следует уделить бюджетному законодательству, представленному кодексом, а также Инструкцией по учету. Эти акты нормативного характера включают в свое содержание особенности финансирования рассматриваемых организаций.
Подобные вопросы также регулируются различными приказами, изданными Министерством финансов.
Отдельное внимание следует уделить процессу образования бюджетных учреждений. При образовании такого учреждения создается устав, содержание которого предусматривает основы его деятельности, а также порядок расходования выделенных средств и реорганизации структуры.
На основании решения указанных выше органов также осуществляется изменение типа ранее созданного учреждения. Решение о создании федерального государственного бюджетного учреждения, а также о его реорганизации или изменении типа принимается Правительством, а те же вопросы относительно учреждений отдельных субъектов РФ решаются высшим органом исполнительной власти того же самого субъекта. Аналогичные решения относительно муниципальных учреждений принимаются органами самоуправления на местах.
Рассматривая понятие государственных бюджетных учреждений, следует определить возможные виды данного типа организаций. На сегодняшний день по всей территории России функционируют не только бюджетные, но также автономные и муниципальные учреждения. В качестве таковых выступают образовательные учреждения разного типа и уровня, в которых процесс предоставления услуг исключительно или преимущественно производится за счет бюджетных средств. К перечню бюджетных учреждений относятся государственные больницы, орган исполнительной власти, представленные в виду служб и фондов и т. п.
В последнее время довольно распространенной формой учреждений рассматриваемого типа стали автономные организации, которые отличаются тем, что на деле обладают более широкими возможностями в сфере хозяйственной и финансовой деятельности. Кроме них также функционируют казенные учреждения. Рассмотрим далее более детально особенности каждого из перечисленных видов организаций.
Государственное бюджетное учреждение казенного типа - это организация, работа которой направлена на исполнение функций государства, а также совершение действий, основная цель которых - обеспечение функций, предусмотренных законодательством страны для реализации прав ее граждан, а также соблюдения правопорядка. Более того, их основная функция - способствование реализации полномочий исполнительной власти, а также органов самоуправления на местах.
Финансирование деятельности казенных учреждений производится за счет средств обособленного бюджета. Что касается ответственности организаций рассматриваемого типа, то они несут ее за исполнение своего бюджета. В том случае, если обнаруживается недостаточность заявленного ранее объема средств, то ответственность приобретает субсидиарный характер и полностью возлагается на собственника имущества.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Если данное обстоятельство предусмотрено учредительными документами организации, то она имеет право на осуществление деятельности, приносящей материальный доход. Все средства, полученные в рамках ведения доходной деятельности, поступают в специализированный фонд, из которого впоследствии производится дальнейшее финансирование деятельности организации. Для приема средств организация должна открыть единый расчетный счет, что производится через Федеральное казначейство.
Что касается процедуры заключения договоров и контрактов, то казенные учреждения в них отмечаются как публично-правовые образования. Если данные структуры имеют необходимость размещения заказа, то процедура совершается в порядке, установленном законом для муниципальных бюджетных учреждений.
На сегодняшний день довольно часто стало встречаться понятие автономного учреждения. Оно представляет собой некоммерческую организацию, которая создается, чтобы совершать работы и оказывать услуги, необходимые для того, чтобы органы исполнительной власти и самоуправления на местах могли реализовывать свои полномочия в разных жизненно важных сферах: спорта, медицины, образования, социальной защиты, культуры, науки, занятости населения и т. п.
Что касается ответственности автономных учреждений, то она распространяется в полной мере на все имущество, которое находится у него на праве оперативного управления. Исключением является то имущество, которое относится к категории недвижимого, а также движимого, обладающего особенной ценностью. Собственник учреждения рассматриваемого типа не несет какой-либо ответственности по обязательствам организации. Все договоры такая организация имеет право заключать исключительно от собственного имени.
Что касается процедуры размещения заказов, то она совершается не на основании порядка, установленного для муниципальных и бюджетных учреждений - подобный порядок прописывается для них индивидуально.
Учреждения автономного типа имеют право открывать специализированные счета - данная процедура производится на основании порядка, прописанного актами Федерального казначейства. Счет для автономных организаций государственного типа может быть открыт в территориальных органах казначейства или в кредитных организациях.
Рассматривая перечень организаций, отдельное внимание следует обратить на муниципальные бюджетные учреждения в районах. Они могут быть организованы исключительно на основании решений, принятых органами самоуправления на местах. Основная их задача - это предоставление услуг представителям местного населения в различных сферах: образовательной, культурной, медицинской, социальной и т. п.
От федеральных государственных бюджетных учреждений муниципальные отличаются тем, что они подчиняются органам, стоящим выше, а также имеют определенную дисциплину, режим работы и смету, установленную вышестоящим органом. Финансовая деятельность таковых учреждений регулируется на основании постановлений Министерства финансов. Что касается имущественной деятельности, то она полностью регулируется муниципалитетом.
Федеральные бюджетные учреждения - это организации некоммерческого типа, которые создаются субъектами Российской Федерации или муниципальных образований для того, чтобы совершать работы и оказывать услуги, направленные на реализацию полномочий органов власти в государстве в различных сферах.
По всем своим обязательствам данная организация отвечает всем тем имуществом, которое находится у него в собственности, а также тем, которое было приобретено им за счет средств из собственных фондов. Что касается собственника учреждения, то он не может нести ответственность по каким-либо обязательствам организации.
Государственное бюджетное учреждение города имеет право на ведение деятельности, приносящей прибыль, но только в том случае, если это предусмотрено учредительным документом. Доходы, полученные в результате ведения деятельности организации бюджетного типа, могут быть направлены на приобретение ею имущества.
Все контракты, а также разные типы соглашений организация рассматриваемого типа может совершать только от своего имени. Что касается открытия счетов, то это производится только в Федеральном казначействе.
При рассмотрении перечня организаций следует обратить свое внимание на государственные бюджетные образовательные учреждения. Деятельность данного типа организации направлена на предоставление услуг населению в сфере образования и науки. В соответствии с действующими нормативными актами, в настоящее время на территории РФ активно функционируют дошкольные учреждения.
К их числу относятся детские садики и ясли, а также общеобразовательные, в ряду которых находятся те, которые предоставляют начальные знания, основное и полное общее образование. Если говорить о наивысшей ступени рассматриваемых учреждений, то к их числу относятся те, которые проводят обучения в рамках получения начального, среднего и высшего профессионального образования, а также предоставляют знания, необходимые для послевузовского обучения.
Дополнительно в бюджетных и муниципальных образовательных учреждениях могут получить знания те лица, которые имеют некие отклонения в своем развитии и нуждаются в особенном подходе в процессе преподнесения информации, а также дети-сироты, которые остались без попечения законных представителей и родителей (дома-интернаты). Практика показывает, что наряду с перечисленными бюджетными учреждениями, могут функционировать дополнительные их виды, к которым можно отнести лицеи, гимназии, вечерние и специализированные школы, в которых обучение производится с учетом определенного уклона.
Особенность бюджетного образовательного учреждения состоит в том, что финансирование его деятельности осуществляется из местных фондов, специально предназначенных для этого. Расчет средств производится на каждого обучающегося по любому типу учреждения. При планировании финансирования учреждения особенное внимание надо уделить специфике его работы, а также учесть все расходы, связанные с обслуживанием его зданий, штатного оборудования учреждений и прочие факторы.
В каких направлениях муниципальные бюджетные образовательные учреждения могут расходовать выделяемые им средства? В число таких расходов могут входить растраты, связанные с оплатой труда наемных работников, а также переводы в счет страховых фондов и трансферты. Расходы также могут быть направлены на оплаты услуг и товаров по заключенным муниципальным контрактам, а также работу других лиц, учтенную в предварительно составленную смету. Различные компенсации работникам, в том числе и командировочные, также выплачиваются за счет специально созданных фондов. Законодатель категорически запрещает использовать выделенные средства не по назначению, а также сверх отведенной суммы.
Если рассматривать особенности функционирования государственных бюджетных учреждений здравоохранения, то непременно следует выделить особенности их финансирования. Практика показывает, что такая деятельность осуществляется не только из специально созданного государственного фонда и других аналогичных, к числу которых относятся средства федерального и добровольного медицинского страхования. Более того, на финансирование государственных бюджетных учреждений здравоохранения направлены средства, выделяемые из отчислений предприятий, благотворительные взносы, а также деньги, уплаченные населением за оказание услуг медицинского характера. Что касается порядка распределения средств, имеющихся в специализированных фондах, то данный процесс осуществляется органами самоуправления на местах, а также субъектами, осуществляющими исполнительную власть.
К системе муниципальных и бюджетных учреждений, осуществляющих деятельность в сфере предоставления медицинских услуг населению, относятся не только больницы, но также и лечебно-профилактические организации, аптеки и санитарно-эпидемиологические службы, созданные на государственных началах. Структура заведений данного рода является довольно разветвленной, так как каждый указанный тип заведений может быть представлен несколькими видами.
Процесс финансирования современных бюджетных учреждений здравоохранения может осуществляться в двух формах: в виде субсидий на возмещение затрат, предписанных планом, а также других расходов и бюджетных инвестиций. Если конкретная организация здравоохранения принимает участие в государственной программе по обязательному страхованию в сфере медицины, то финансирование ее деятельности может быть осуществлено третьим путем - перечислением денежных средств в форме трансфертов из основного бюджета в территориальный фонд, выделенный на расходы по медицинскому страхованию. Учет всех средств, затраченных на работу учреждений здравоохранения, ведется на основании контроля за лицевыми счетами организации, открытыми в установленном порядке через Федеральное казначейство.
Органы бюджетного учреждения
Реформа в бюджетной сфере, начатая несколько лет назад, привела к тому, что учреждения, финансируемые из бюджетов разных уровней, по своей организационно-правовой форме в настоящее время представлены тремя типами учреждений - казенными, бюджетными и автономными.
Самым распространенным типом учреждений остаются именно бюджетные учреждения, наделенные большей самостоятельностью, чем их коллеги в предреформенный период. Правовое положение бюджетных учреждений регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ), Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), а также Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ). Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (пункт 1 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ).
Основной вид деятельности бюджетного учреждения должен соответствовать предметам и целям деятельности, определенным федеральными законами, иными нормативными правовыми актами и его уставом. В рамках основных видов деятельности, предусмотренных уставом бюджетного учреждения, орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, формирует и утверждает государственное (муниципальное) задание, от выполнения которого учреждение отказаться не вправе (пункты 2, 3 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ).
Порядок формирования государственного (муниципального) задания и финансового обеспечения его выполнения определяются (пункт 7 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ):
- Правительством Российской Федерации в отношении федеральных бюджетных учреждений (Постановление Правительства Российской Федерации N 640 "О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания");
- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении региональных бюджетных учреждений;
- местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений.
Финансово-хозяйственная деятельность бюджетного учреждения ведется на основании Плана финансово-хозяйственной деятельности, составленного в соответствии с Требованиями к Плану финансово-хозяйственной деятельности, утвержденными Приказом Минфина России N 81н (статья 32 Закона N 7-ФЗ).
Вопрос об организациях, применяющих вышеназванный Приказ Минфина России N 81н, был рассмотрен Минфином России в Письме N 02-03-12/26280, где сказано, что действие Приказа N 81н распространяется исключительно на бюджетные государственные (муниципальные) учреждения, являющиеся некоммерческими организациями. Учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, для физических и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается учредителем бюджетного учреждения (пункт 4 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ). В случаях, прямо предусмотренных федеральными законами, выполнять работы или оказывать услуги на платной основе для граждан и организаций бюджетные учреждения могут и в рамках государственного (муниципального) задания.
Наряду с ведением основного вида деятельности бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, но только если это служит достижению целей, ради которых оно создано, а также предусмотрено уставом учреждения. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. Таким образом, бюджетные учреждения вправе самостоятельно определять направления и порядок осуществления расходов, источником финансового обеспечения которых являются средства, полученные от оказания платных услуг.
Попутно отметим, что, исходя из положений статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вышеуказанные доходы не относятся к доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и, соответственно, на них не распространяются принципы бюджетной системы Российской Федерации, установленные главой 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на что указано в Письме Минфина России N 02-01-11/ВН-31854. Как известно, собственник бюджетного учреждения (Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование) наделяет учреждение необходимым имуществом, которое закрепляется за ним на праве оперативного управления. Причем бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, и недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение может распоряжаться самостоятельно (пункт 3 статьи 298 ГК РФ).
Под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Порядок отнесения имущества бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества".
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 6 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ).
Причем оно осуществляется с учетом расходов:
- на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на его приобретение;
- расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Контроль за деятельностью бюджетных учреждений осуществляется (пункт 5.1 статьи 32 Закона N 7-ФЗ):
- федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, - в отношении федеральных бюджетных учреждений;
- в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, - в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации;
- в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, - в отношении муниципальных бюджетных учреждений.
Вопрос о размещении органом государственной (муниципальной) власти - учредителем плана проведения проверок в отношении подведомственных ему учреждений рассмотрен Минфином России в Письме N 02-02-08/13390. В письме сказано, что органы государственной (муниципальной) власти, осуществляющие функции и полномочия учредителя, осуществляют контроль (в том числе путем проведения проверок) в отношении подведомственных им учреждений в соответствии с порядком, установленным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), и (или) правовым актом органа государственной (муниципальной) власти (учредителя).
Вышеуказанные акты могут содержать положения, касающиеся размещения учредителем плана проведения проверок подведомственных ему учреждений в открытом доступе (в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет), однако такая обязанность законодательством Российской Федерации не установлена. Контроль бюджетных учреждений, подведомственных федеральным органам государственной власти (государственным органам), в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, осуществляется с учетом требований Закона Российской Федерации N 5485-1 "О государственной тайне".
По мнению Минфина России, изложенному в Письме N 02-01-009/58131, в рамках контрольного мероприятия по проверке полноты и достоверности отчетности государственных программ, в том числе отчетности исполнения государственных заданий, целесообразно осуществлять проверку увязки целевых показателей государственных программ, в рамках которых федеральными бюджетными учреждениями осуществляется предоставление государственных услуг (выполнение работ), с соответствующими показателями государственных заданий.
Контроль за деятельностью региональных и муниципальных бюджетных учреждений осуществляется в порядке, установленном соответственно высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и местной администрацией муниципального образования (пункт 5.1 статьи 32 Закона N 7-ФЗ).
Устав бюджетного учреждения должен содержать наименование учреждения, указание на его тип, сведения о собственнике его имущества, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано (пункт 3 статьи 14 Закона N 7-ФЗ). Устав должен содержать также указания о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов.
Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления бюджетным учреждением, порядок принятия ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с Законом N 7-ФЗ, а также в соответствии с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования или в случаях, установленных федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, - нормативными правовыми актами иных органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 28 Закона N 7-ФЗ). Основная функция высшего органа управления - обеспечение соблюдения бюджетной организацией целей, в интересах которых она была создана (пункт 2 статьи 29 Закона N 7-ФЗ).
К исключительной компетенции высшего органа управления бюджетным учреждением на основании пункта 3 статьи 29 Закона N 7-ФЗ относится, в частности, решение следующих вопросов:
- определение приоритетных направлений деятельности бюджетного учреждения, принципов формирования и использования его имущества;
- изменение устава бюджетного учреждения;
- образование органов бюджетного учреждения и досрочное прекращение их полномочий;
- утверждение годового отчета и бухгалтерской (финансовой) отчетности бюджетного учреждения, если уставом учреждения в соответствии с федеральными законами это не отнесено к компетенции иных коллегиальных органов учреждения;
- принятие решений о создании бюджетным учреждением других юридических лиц, об участии учреждения в других юридических лицах, о создании филиалов и об открытии представительств бюджетного учреждения;
- принятие решений о реорганизации и ликвидации бюджетного учреждения, о назначении ликвидационной комиссии (ликвидатора) и об утверждении ликвидационного баланса;
- утверждение аудиторской организации или индивидуального аудитора бюджетного учреждения.
Федеральными законами и уставом бюджетного учреждения к исключительной компетенции высшего органа управления бюджетного учреждения может быть отнесено решение иных вопросов.
Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции высшего органа управления бюджетным учреждением, не могут быть переданы им для решения другим органам бюджетного учреждения, если иное не предусмотрено Законом N 7-ФЗ или иными федеральными законами.
Напомним, что Федеральным законом N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" были введены нормы контроля за деятельностью бюджетных учреждений.
Согласно пункту 27 статьи 30 Закона N 83-ФЗ при заключении трудового договора с руководителем бюджетного учреждения учредитель предусматривает в нем:
• права и обязанности руководителя;
• показатели оценки эффективности и результативности его деятельности;
• условия оплаты труда руководителя;
• срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения;
• условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.
Таким образом, руководитель бюджетного учреждения несет персональную ответственность за наличие просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем, в связи с чем трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке.
Бюджетные органы местного самоуправления
Рассмотрим бюджетные права органов местного самоуправления.
Правовыми актами, регулирующими функционирование местных бюджетов, являются:
— Конституция РФ;
— Бюджетный кодекс РФ;
— Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
— Налоговый кодекс РФ.
В ст. 132 Конституции РФ определено, что «органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы».
Местные власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты без вмешательства вышестоящих органов власти. Причем в целях социальной защищенности населения законом гарантировано, что за местными органами власти закреплено право на установление минимального размера местного бюджета в части текущих расходов.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что:
• федеральные органы власти и органы власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты;
• минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законом субъекта РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
• доходная часть минимальных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом и законами субъекта РФ доходных источников;
• для решения отдельных мероприятий государственной программы органами местного управления в бюджет местного самоуправления ежегодно предусматривается перечисление финансовых средств из федерального бюджета и бюджетов субъекта РФ;
• увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникших в результате принятых федеральными органами власти или органами власти субъекта РФ компенсируются органами власти, принявшими решение.
Компетенция органов местного самоуправления в бюджетном праве определена ст. 9 БК РФ.
К компетенции органов местного самоуправления отнесены:
• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением;
• утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов, сборов и иных поступлений;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи, кредитов и ссуд из местных бюджетов;
• предоставление финансовой помощи, кредитов и ссуд из местных бюджетов;
• определение порядка осуществления муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом;
• введение местных налогов и сборов, установление размеров налоговых ставок и льгот по уплате налогов в пределах прав, предусмотренных Налоговым кодексом РФ;
• предоставление налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
Таким образом, бюджетные права органов местного самоуправления отличаются многообразием и предоставляют муниципальным органам власти большой набор инструментов.
Бюджетные полномочия органов
Бюджетные полномочия – установленные Кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесс.
К полномочиям субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений относятся:
• Установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти.
• Определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации.
• Установление нормативов отчислений доходов в бюджеты сельских поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов, в случае, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями закреплены другие вопросы местного значения из числа вопросов местного значения городских поселений, решаемых муниципальным районом на территориях сельских поселений.
• Установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации.
• Определение законами субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских районов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
• Установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.
• Установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.
• Временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления.
• Установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.
• Предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.
• Установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
• Составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
• Осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Российской Федерации.
• Установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов.
• В случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.
• Иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Органы бюджетного контроля
Система органов бюджетного контроля предусмотрена положениями ст. ст. 266–270 Бюджетного кодекса РФ.
Представительные (законодательные) органы всех уровней власти создают свои контрольные органы.
На федеральном уровне таким органом является Счетная палата РФ, созданная в соответствии с положениями Федерального закона № 4–ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», на региональном уровне – представительными (законодательными) органами власти субъектов РФ создаются собственные контрольно-счетные палаты, деятельность которых регулируется законодательством соответствующего субъекта. Органами местного самоуправления создаются муниципальные органы контроля в соответствии с требованиями, закрепленными в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нормативных правовых актах соответствующих органов местного самоуправления.
Бюджетный контроль осуществляют органы исполнительной власти и органы местного самоуправления: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Формы и порядок осуществления контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Федеральная служба финансово—бюджетного надзора и Федеральное казначейство действуют в соответствии с Положением о Федеральной службе финансово—бюджетного надзора (утв. постановлением Правительства РФ № 278) и Положением о Федеральном казначействе (утв. постановлением Правительства РФ № 703).
Контрольные органы исполнительной власти субъектов РФ создаются в соответствии с законодательством соответствующего субъекта РФ (законы и кодексы субъекта РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц исполнительных органов власти), а контрольные органы местного самоуправления – в соответствии с нормативными правовыми актами муниципальных образований.
Главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств являются органы исполнительной власти и иные прямые получатели средств бюджета, которые осуществляют внутриведомственный финансовый контроль. Названный контроль проводится в подведомственных учреждениях и организациях контрольно-ревизионными отделами министерств и ведомств, соответствующими управлениями исполнительных органов власти. Контрольные функции названными органами осуществляются в соответствии с нормативными правовыми актами соответствующего уровня, определяющими порядок работы указанных органов.
Органы бюджетной системы
В составе органов управления бюджетной системой можно выделить органы стратегического управления, к которым относятся законодательный орган и высший орган исполнительной власти, и органы оперативного управления бюджетной системой. В РФ органами оперативного управления бюджетной системой являются Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Счётная палата РФ.
Помимо федеральных органов власти полномочиями по управлению бюджетной системой наделены органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Очевидно, что их полномочия распространяются на бюджетные отношения, возникающие на соответствующей территории.
Роль Счётной палаты в управлении бюджетной системой определена Федеральным законом № 41 – ФЗ. Основными функциями Счётной палаты в сфере управления бюджетной системой являются:
- осуществление внешнего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений;
- экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период, проверка и анализ обоснованности их показателей, подготовка и представление палатам Федерального собрания заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ;
- экспертиза проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, подготовка и представление палатам Федерального собрания заключений на проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ;
- внешняя проверка годовой бюджетной отчётности главных администраторов средств федерального бюджета, годовых отчётов об исполнении федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом РФ, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
- проведение проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
- проведение оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году;
- проведение по месту расположения объектов аудита (контроля) ревизий и тематических проверок по отдельным разделам (подразделам), целевым статьям и видам расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- экспертиза проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств РФ, а также государственных программ РФ;
- подготовка ежеквартальных оперативных докладов о ходе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году, их представление палатам Федерального собрания и направление Председателю Правительства РФ аналитической записки о ходе исполнения федерального бюджета за отчётный период;
- аудит (контроль) состояния государственного внутреннего и внешнего долга РФ, долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета;
- экспертиза международных договоров РФ, документов стратегического планирования РФ, в том числе государственных программ РФ, межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ, и иных документов, затрагивающих проблемы бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в РФ в пределах компетенции Счётной палаты;
- проверка и анализ эффективности внутреннего аудита, осуществляемого в объектах внешнего государственного аудита (контроля).
Таким образом, Счётная палата РФ является основным органом бюджетного контроля в РФ. Счётная палата РФ осуществляет проверки эффективности, обоснованности и целевого характера использования бюджетных средств, направляемых на реализацию государственных программ. Кроме того Счётная палата РФ регулярно проводит проверки организации бюджетного процесса в субъектах РФ, являющихся получателями межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Полномочия и основные задачи Министерства финансов РФ по управлению бюджетной системой РФ определены Бюджетным кодексом РФ и Постановлением Правительства РФ № 329 «О Министерстве финансов РФ».
В качестве примера можно указать следующие бюджетные полномочия Министерства финансов РФ, характеризующие роль данного органа в управлении бюджетной системой:
- на основании и во исполнение Бюджетного кодекса РФ, иных актов бюджетного законодательства РФ, актов Президента РФ и Правительства РФ принимает нормативные акты в установленной сфере деятельности;
- организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
- осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;
- разрабатывает и представляет в Правительство РФ основные направления бюджетной и налоговой политики;
- разрабатывает прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе прогноз консолидированного бюджета РФ;
- устанавливает единую методологию бюджетной классификации РФ и бюджетной отчётности;
- утверждает коды составных частей бюджетной классификации РФ, являющиеся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ едиными для бюджетов бюджетной системы РФ;
- разрабатывает проекты методик распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставляемых иными главными распорядителями средств федерального бюджета);
- осуществляет методологическое руководство подготовкой и устанавливает порядок представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований;
- устанавливает порядок составления бюджетной отчётности федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов РФ и бюджетной отчётности РФ, представляет в Правительство РФ бюджетную отчётность РФ;
- устанавливает план счетов бюджетного учёта и единую методологию бюджетного учёта;
- осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований и др.
Роль Федерального казначейства в управлении бюджетной системой заключается в кассовом обслуживании исполнения бюджетов бюджетной системы и выполнении отдельных полномочий по организации исполнения федерального бюджета. Кроме того, органы Федерального казначейства осуществляют текущий контроль над исполнением бюджетов, в первую очередь федерального бюджета, формируют и предоставляют в Министерство финансов РФ оперативную и иную информацию о состоянии исполнения бюджетов.
Следует отметить, что переход к казначейской системе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ обеспечил централизацию средств на единых счетах бюджетов, повысил оперативность совершения операций, связанных с формированием доходов и исполнением расходов бюджетов. В свою очередь, это позволило организовать более эффективный контроль, максимально снизить риски нецелевого использования бюджетных средств и создать условия для своевременного исполнения обязательств.
Полномочия и задачи Федерального казначейства установлены Бюджетным кодексом РФ (ст. 166.1) и Постановлением Правительства РФ № 703 «О Федеральном казначействе».
Полномочия и задачи Федеральной службы финансово-бюджетного надзора закреплены Постановлением Правительства РФ № 278 «Об утверждении положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».
Данный орган исполнительной власти наделён следующими основными полномочиями:
- осуществляет контроль и надзор в отношении использования средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций;
- осуществляет контроль и надзор за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре и др.
Полномочия, задачи и функции органов управления общественными финансами на региональном уровне определяются законами субъектов РФ о бюджетном процессе, нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти субъектов РФ.
Место и роль региональных органов независимого финансово-бюджетного контроля – контрольно-счётных органов в управлении общественными финансами субъектов РФ определяется региональными законодательными актами. Нормы данных законов должны соответствовать положениям Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов РФ и муниципальных образований».
Аналогичным образом устанавливаются полномочия и задачи финансовых и контрольных органов муниципальных образований в РФ.
Бюджетные органы исполнительной власти
Бюджетные полномочия органов исполнительной власти, закрепленные в ст. 154 БК РФ, реализуются в ходе составления проекта бюджета, исполнения бюджета, а также в ходе контроля за его исполнением.
Органы исполнительной власти участвуют в бюджетном процессе по следующим направлениям:
1) составляют проект бюджета и вносят его с необходимыми документами на утверждение соответствующих законодательных (представительных) органов. Составление проекта бюджета находится в компетенции высших органов исполнительной власти соответствующего уровня;
2) осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджетов, управление государственным (муниципальным) долгом. Исполнение бюджета осуществляется различными органами исполнительной власти, в том числе финансовыми органами, налоговыми органами, органами по управлению имуществом, органами казначейства и прочими в соответствии с их компетенцией;
3) осуществляют ведомственный контроль за исполнением бюджета. Ведомственный контроль за исполнением бюджета осуществляется в соответствии с компетенцией соответствующих ведомств;
4) представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение соответствующих законодательных (представительных) органов. Отчет об исполнении бюджета соответствующего уровня также составляется высшими органами исполнительной власти соответствующего уровня.
Общие полномочия исполнительных органов власти на федеральном уровне установлены Конституцией РФ, БК РФ, на региональном уровне – конституциями (уставами) субъектов РФ и законодательными актами субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, на местном уровне – актами органов местного самоуправления. Правовыми актами бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актами представительных органов местного самоуправления на исполнительные органы могут быть возложены и иные полномочия.
В отличие от представительных (законодательных) органов исполнительные органы власти всех уровней вправе создавать в бюджете резервные фонды. Размер резервных фондов и порядок расходования средств резервных фондов на федеральном уровне определяется БК РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ, на региональном уровне – нормативными правовыми актами исполнительных органов власти субъектов РФ, на местном уровне – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом органы исполнительной власти всех уровней обязаны ежеквартально информировать о расходовании средств резервного фонда соответствующий орган представительной (законодательной) власти либо представительный орган местного самоуправления.
Органы бюджетного процесса
Бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
В соответствии с этим определением необходимо более подробно рассмотреть следующие вопросы:
• нормативные документы, определяющие состав бюджетного законодательства;
• распределение компетенции органов государственной власти и местного самоуправления (по вертикали);
• круг участников бюджетных правоотношений;
• полномочия участников бюджетного процесса (по горизонтали).
Необходимо отметить, что Бюджетному кодексу РФ принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России. В то же время Бюджетный кодекс устанавливает приоритет международных правовых норм: если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Бюджетное законодательство формируется на трех уровнях бюджетной системы РФ. Соответственно строится вертикальное распределение компетенции между уровнями власти.
К компетенции федерального уровня государственной власти принадлежат:
• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;
• разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
• установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственный внебюджетный фондов;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
• установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
• утверждение бюджетной классификации РФ;
• установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления;
• управление долгом Российской Федерации;
• определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;
• установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ и др.
В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов РФ относятся не только вопросы, связанные с бюджетами субъектов РФ и бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов, но и порядок организации межбюджетных отношений в конкретном субъекте Рф, хотя эти вопросы находятся в сфере совместного ведения с федеральными органами государственной власти. Соответственно компетенция органов местного самоуправления должна осуществляться в пределах, установленных федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также в соответствии с нормативно-правовыми актами органов власти местного самоуправления.
Участники бюджетного процесса:
• Президент Российской Федерации;
• органы законодательной (представительной) власти;
• органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
• органы денежно-кредитного регулирования;
• органы государственного и муниципального финансового контроля;
• государственные внебюджетные фонды;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов. В состав участников бюджетного процесса входят также органы, обладающие бюджетными полномочиями.
Законодательные (представительные) органы власти имеют следующие обязанности:
• рассматривать и утверждать бюджеты;
• рассматривать и утверждать отчеты об исполнении бюджетов;
• формировать и определять правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и др.
Аналогичные полномочия законодательных (представительных) органов власти касаются вопросов регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов.
Законодательные (представительные) органы власти не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов (за исключением органов местного самоуправления, совмещающих функции законодательных и исполнительных органов). Представляется, что это положение направлено на последовательную реализацию принципа разделения полномочий органов власти в бюджетном процессе, который, как известно, устанавливает, что исполнение бюджета — исключительная компетенция исполнительных органов власти.
Органы исполнительной власти осуществляют:
• составление проектов бюджетов;
• представление их на рассмотрение и утверждение законодательными (представительными) органами власти вместе с необходимыми документами и материалами;
• исполнение бюджетов, в том числе сбор доходов бюджета;
• управление государственным (муниципальным) долгом;
• осуществление ведомственного контроля за исполнением бюджета;
• представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов власти и др.
Аналогичные полномочия имеют исполнительные органы власти по отношению к государственным внебюджетным фондам.
Центральный банк РФ (Банк России) выполняет следующие обязанности:
• совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу РФ основные направления денежно-кредитной политики;
• обслуживает счета бюджета;
• осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.
Особо обратим внимание на то, что счета бюджета могут обслуживаться только Банком России, однако это правило имеет исключение, что следует из компетенции кредитных организаций.
Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, как участники бюджетного процесса выполняют две функции: осуществление операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе и обеспечение функций Банка России там, где он эти функции выполнять не может. Субъекты РФ, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами (в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций).
Контрольные органы законодательных (представительных) органов власти на всех уровнях осуществляют:
• контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления.
Органы контроля исполнительной власти в ходе исполнения соответствующего бюджета и бюджета государственного внебюджетного фонда осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль.
Главный распорядитель бюджетных средств имеет право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Главный распорядитель бюджетных средств определяется ведомственной классификацией расходов бюджета. Для федерального уровня главным распорядителем бюджетных средств выступает орган государственной власти РФ; для регионального и местного уровня — орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение.
Главный распорядитель средств соответствующего бюджета:
• определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств;
• утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
• составляет бюджетную роспись;
• распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств;
• исполняет соответствующую часть бюджета и др.
Распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств и осуществлять связанные с этим функции.
Распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен:
• Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций;
• органом исполнительной власти субъекта РФ представлять сторону субъекта РФ в договорах о предоставлении средств бюджета субъекта РФ на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций;
• органом местного самоуправления представлять сторону муниципального образования в договорах о предоставлении средств местного бюджета на возвратной основе, муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций.
Бюджетное учреждение — организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. В смете доходов и расходов должны быть отражены бюджетные и внебюджетные доходы бюджетного учреждения. При этом учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетный источников. Бюджетное учреждение наделено правом оперативного управления государственным или муниципальным имуществом.
Получатель бюджетных средств — это бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Учитывая роль Министерства финансов РФ в осуществлении бюджетного процесса, Бюджетный кодекс РФ отдельно устанавливает его полномочия.
Министерство финансов РФ:
• составляет проект федерального бюджета и принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• составляет сводную бюджетную роспись федерального бюджета;
• разрабатывает Программу государственных внутренних заимствований и Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации;
• осуществляет сотрудничество с международными финансовыми организациями;
• осуществляет методическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм;
• проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и государственных гарантий;
• регистрирует эмиссии займов субъектов РФ, муниципальных образований, государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий;
• осуществляет в порядке, установленном Правительством РФ, управление государственным долгом РФ;
• исполняет федеральный бюджет;
• составляет отчет об исполнении федерального бюджета, отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ;
• налагает на главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитные организации штрафы в соответствии с договорами и законодательством РФ;
• осуществляет иные полномочия.
Бюджетные муниципальные органы
К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:
• установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
• составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
• установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
• определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
• осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
• установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;
• иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
К бюджетным полномочиям муниципальных районов помимо полномочий, перечисленных в пункте 1 настоящей статьи, относятся:
• установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты городских, сельских поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;
• установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты городских, сельских поселений от отдельных неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
• составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.
Изменения применяются к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ.
К бюджетным полномочиям городских округов с внутригородским делением помимо полномочий, перечисленных в пункте 1 настоящей статьи, относятся:
• установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских районов от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты городских округов с внутригородским делением;
• установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских районов от отдельных неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты городских округов с внутригородским делением;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов;
• составление отчета об исполнении консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением.
Федеральным законом N 383-ФЗ в пункт 3 статьи 9 настоящего Кодекса внесены изменения, применяющиеся к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, начиная с бюджетов.
Органы местного самоуправления городских, сельских поселений наряду с полномочиями, перечисленными в пункте 1 настоящей статьи, в соответствии с настоящим Кодексом осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории городского, сельского поселения.
Органы бюджетной деятельности
Реализация бюджетного устройства государства, применительно к настоящей работе - Российского государства - связана с бюджетной деятельностью государства и муниципальных образований.
Бюджетная деятельность в свое время была выделена учеными как более узкая по содержанию в сравнении с финансовой деятельностью государства. И если категория «финансовая деятельность государства» исследована учеными достаточно детально, к бюджетной деятельности научное внимание обратилось лишь в последний период в силу разнообразия форм финансовой активности государства и муниципальных образований.
Бюджетная деятельность, повторим, представляет собой одно из направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований. В рамках бюджетной деятельности происходит развитие бюджетных правоотношений, направленных на формирование, распределение и использование централизованных денежных фондов - бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях. Соответственно объектами бюджетной деятельности государства и муниципальных образований выступают централизованные денежные фонды, получающие в рамках бюджетного процесса правовое оформление в виде правового акта, а также проявляющиеся в различных формах элементы бюджетного устройства в целом (государственные внебюджетные фонды, формирование бюджетной классификации и другие элементы бюджетного устройства).
Обратим внимание, что в России бюджетная деятельность является прерогативой не только государства. Муниципальные образования также осуществляют бюджетную деятельность. Понимание бюджетной деятельности муниципальных образований в качестве отдельного направления публичной бюджетной деятельности связано с провозглашением в России самостоятельности местного самоуправления, в том числе и в финансовых правоотношениях.
Бюджетная деятельность государства и бюджетная деятельность муниципальных образований в целом совпадают по содержанию, принципам. Различаются лишь сферы их осуществления, круг финансируемых потребностей. Если бюджетная деятельность государства имеет более широкий характер, распространяется на всю территорию государства в целом (включая территории входящих в его состав публично-правовых образований), то бюджетная деятельность муниципальных образований осуществляется в пределах лишь муниципальных территорий. Ее объектом выступают местные бюджеты и связанные с ними правоотношения формирования, распределения и использования публичных финансовых ресурсов местного характера. Местные бюджеты нацелены на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления, соответствующих вопросам местного значения, а также полномочий, делегированных государством муниципальным образованиям. Если государство в рамках своей бюджетной деятельности принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, и эти акты должны быть соблюдены на территории всего государства, то муниципальные образования принимают правовые акты в пределах своей компетенции, реализующейся строго на определенной территории. Субъектами бюджетной деятельности Российского государства выступают прежде всего федеральные органы государственной власти (органы государственной власти субъектов РФ), субъектами же бюджетной деятельности муниципальных образований - местные органы власти.
Бюджетной деятельности государства и муниципальных образований присущи определенные методы. Основными методами являются: метод регулирования; методы собирания, распределения и использования средств централизованных бюджетов, в том числе: метод финансирования, метод кредитования, метод межбюджетных трансфертов, метод процентных отчислений; метод контроля; метод прогнозирования; метод планирования; метод организации; метод координации.
Охарактеризуем отдельные методы бюджетной деятельности государства и муниципальных образований подробнее, учитывая содержание бюджетного законодательства России.
Регулирование - это формирование нормативной правовой базы бюджетных правоотношений. Исходя из того что эти правоотношения являются разновидностью финансовых публичных правоотношений, немыслимых вне правовой регламентации, можно судить о важности регулирования как метода бюджетной деятельности для формирования и развития соответствующих правоотношений. Регулирование бюджетных правоотношений осуществляется как в рамках обычной законодательной деятельности - принятия норм права, регулирующих различные вопросы функционирования бюджетной системы и связанных с ней правоотношений, так и в рамках непосредственно бюджетного процесса. Бюджетный процесс, точнее, та его часть, в ходе которой происходит рассмотрение и утверждение бюджета - принятие правового акта о бюджете, является специфическим направлением деятельности законодательного органа, дающей регулирующее начало бюджетным правоотношениям на предстоящий финансовый период.
Методы собирания, распределения и использования денежных средств централизованного бюджета государства и бюджетов муниципальных образований - важнейшие методы бюджетной деятельности. В свою очередь, собирание денежных средств осуществляется с помощью принудительного метода установления и взимания налогов и сборов, предполагающего обязательную уплату денежных средств в установленные сроки и в установленном объеме для зачисления их в бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов. Взимание налоговых платежей регулируется Налоговым кодексом РФ. Так, например, взимание единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, поступающего в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования; в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования; в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации (ст. 146 БК РФ), осуществляется на основе норм главы 26.3 Налогового кодекса РФ.
Установление обязательных платежей представляет собой, по сути, метод финансовой деятельности, используемый при реализации фискальной функции государства. Следовательно, все методы, используемые государством в рамках финансовой деятельности в целом (в том числе бюджетной деятельности; фискальной деятельности), будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга, составляя динамику финансовой активности государства как самостоятельного субъекта.
Выделяются различные методы, используемые в ходе собирания, распределения и использования денежных средств бюджетов: метод финансирования, метод кредитования, метод межбюджетных трансфертов, метод процентных отчислений.
Метод финансирования как метод использования бюджетных средств предполагает выделение средств из бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основе на основе правового акта о бюджете. Среди расходов, осуществляемых в форме финансирования, например, следующие: оказание государственных (муниципальных) услуг; оплата государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ для государственных (муниципальных) нужд; социальное обеспечение населения; предоставление субсидий юридическим лицам и др. (ст. 69 БК РФ).
Следующий метод использования публичных бюджетных средств - метод кредитования. Метод кредитования обозначается также как «метод возвратного финансирования». Он подразумевает бюджетное кредитование - выделение средств из бюджетного фонда на возвратной и возмездной основе. Соответственно кредитором в данном случае являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, предоставляющие денежные средства. Бюджетный кредит - денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах (ст. 6 БК РФ).
Метод межбюджетных трансфертов реализуется в рамках межбюджетных отношений - при распределении средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы России в форме, например, дотаций, субсидий, субвенций (ст. 129 БК РФ). Трансферты выделяются из специально сформированных в составе бюджетов фондов - на федеральном уровне - Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Фонда софинансирования социальных расходов, Фонда регионального развития. Подобные фонды создаются и в составе бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы - бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.
Метод процентных отчислений заключается в выделении субъектам РФ из федерального бюджета, муниципальным образованиям из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований (муниципальных районов) отчислений в процентах от федеральных, региональных и местных налогов (ст. 56 БК РФ). Применение метода процентных отчислений в регулировании бюджетных отношений прослеживается также в ст. 56, 57, 61-62 БК РФ.
Говоря о контроле как методе бюджетной деятельности, мы имеем в виду прежде всего бюджетный контроль - одно из направлений публичного финансового контроля в целом. Бюджетный контроль преследует цель соблюдения законности в бюджетных правоотношениях: проследить эффективное, рациональное (в необходимых случаях - целевое) использование финансовых ресурсов; предупредить и устранить нарушения финансовой дисциплины; обеспечить своевременность исполнения финансовых обязательств публично-правовых образований и хозяйствующих субъектов. Бюджетному контролю посвящена гл. 26 БК РФ.
Под прогнозированием как методом бюджетной деятельности понимается анализ предполагаемого хода развития бюджетных правоотношений. БК РФ оперирует различными понятиями, свидетельствующими об актуальности применения способа прогнозирования: «прогнозируемый валовый внутренний продукт» (ст. 94, 96.7-96.9), «прогноз объема использования средств в очередном финансовом году» (ст. 108), «прогноз объема предоставления денежных средств для государственного финансового кредита» (ст. 125) и т.д.
Согласно бюджетному законодательству России, способ прогнозирования имеет различные формы проявления в бюджетном процессе. Так, проект бюджета соответствующей территории составляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (ст. 169, 172, 173 БК РФ). Прогноз объема использования средств в очередном финансовом году учитывается при составлении программы государственных внешних заимствований Российской Федерации. Прогнозирование объема налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ, принимается во внимание при расчете региональных фондов финансовой поддержки поселений и районов (ст. 108, 137, 138 БК РФ). При этом законодатель устанавливает также требования и ограничения к применению метода прогнозирования в бюджетных правоотношениях. Например, к показателям прогноза социально-экономического развития соответствующей территории предъявляется требование достоверности (ст. 37 БК РФ). Как ограничение использования прогнозирования не допускается использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ (п. 4 ст. 131, ст. 138 БК РФ).
Применение метода планирования в бюджетной деятельности государства и муниципальных образований обусловлено тем, что данный вид деятельности обращен к формированию бюджета - по сути, финансового плана (финансово-планового акта), утверждаемого в форме правового акта. В качестве иных финансово-плановых актов, используемых в бюджетной деятельности, следует считать сметы доходов и расходов казенных учреждений (необходимы для сметно-бюджетного финансирования в ходе исполнения расходов бюджета) (ст. 161, 162 БК РФ); целевые программы, программы развития общественной инфраструктуры (ст. 179.3 БК РФ), учитываемые при планировании осуществления бюджетных расходов, распределения межбюджетных трансфертов.
Следующий способ бюджетной деятельности - организация - предполагает осуществление действий, оказывающих на бюджетные правоотношения упорядочивающее воздействие. Организация означает осуществление конкретных действий, составляющих динамику бюджетных правоотношений. Данный способ полностью подчинен методу регулирования, предполагая реализацию предписанных нормами права действий, имеющих юридическое значение.
Государство и муниципальные образования осуществляют бюджетную деятельность в лице уполномоченных органов и организаций. Органы власти, выступающие в бюджетной деятельности от лица государства и муниципальных образований, соответственно, рассматриваются в качестве субъектов бюджетного права. Различаются органы, специально созданные для реализации отдельных конкретных бюджетной деятельности («органы специальной финансовой компетенции»), и органы, для которых бюджетная деятельность не является специальной (они участвуют в бюджетной деятельности наряду со своей основной деятельностью).
Следует заметить, что бюджетная деятельность, как и финансовая деятельность государства и муниципальных образований в целом, осуществляется органами власти всех ветвей в пределах их компетенции и с учетом установленных законом требований. Например, Федеральное Собрание РФ как законодательный (представительный) орган государства утверждает федеральный бюджет, принимает иные законодательные акты по вопросам бюджетных правоотношений (ст. 153 БК РФ). Получается, что, с одной стороны, Федеральное Собрание РФ выступает как субъект бюджетной деятельности, с другой стороны, создает правовые условия осуществления данной деятельности. Органы исполнительной власти в рамках бюджетной деятельности от лица государства и муниципальных образований принимают нормативные правовые акты по бюджетным вопросам в пределах своей компетенции, осуществляют управленческие действия, связанные с практической реализацией предписаний нормативных правовых актов. Так, исполнение бюджета, утвержденного правовым актом о бюджете - задача, возложенная на органы исполнительной власти, на федеральном уровне - непосредственно на Министерство финансов РФ (ст. 154 БК РФ).
Таким образом, динамику бюджетной деятельности государства и муниципальных образований составляет активная деятельность уполномоченных органов и организаций по реализации своих функций и полномочий, так или иначе связанных с бюджетом. Исходя из разнообразного проявления компетенции этих субъектов, бюджетная деятельность - сложная по своему содержанию, методам реализации и субъектам категория.
Органы государственного бюджетного фонда
К внебюджетным фондам в Российской федерации относятся наделенные статусом юридического лица самостоятельные кредитные организации. Государственные внебюджетные фонды формируются за пределами государственного бюджета и являются централизованными целевыми фондами. Такие фонды формируются за счет обязательных отчислений и платежей юридических лиц для реализации конституционных гражданских прав населения Российской Федерации.
Средства, размещаемые в таких фондах, предназначаются для трат на конкретные цели – страхование, социальное обеспечение, пенсионное обеспечение, медицинскую помощь:
1. Внебюджетные фонды документы.
2. Государственные внебюджетные фонды.
3. Органы внебюджетных фондов.
4. Система внебюджетных фондов.
5. Управление внебюджетными фондами.
После регистрации ООО или ИП в налоговой инспекции, вновь учрежденным юридическим лицам необходимо вставать на учет в государственные внебюджетные фонды для своевременного отчисления страховых взносов. Организациям необходимо вставать на учет в Пенсионном Фонде (ПФР), Фонде Обязательного Медицинского Страхования (ФОМС) и Фонде Социального Страхования (ФСС). Индивидуальным предпринимателям нужно встать на учет только в двух фондах – ФОМС и ПФР. Для того чтобы встать на учет в указанных фондах необходимо заполнить соответствующие бланки заявлений в двух экземплярах. За несвоевременную подачу документов в фонды в качестве страхователя предусмотрены штрафы.
К основным государственным внебюджетным фондам относятся следующие организации:
• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования – фонд, финансирующий медицинское обслуживание населения и регулирующий распределение целевых денежных средств;
• Фонд социального страхования Российской Федерации – фонд, занимающийся вопросами обязательного социального страхования населения и обеспечения страховой поддержки гражданам РФ;
• Пенсионный фонд Российской Федерации – фонд, созданный для обеспечения прав граждан на пенсионное обеспечение и управления денежными средствами пенсионной системы РФ.
Каждый из трех основных внебюджетных фондов имеет собственные органы управления и территориальные подразделения, отвечающие за выполнение функций фондов на местах. Органы внебюджетных фондов несут на себе ту же ответственность, что и государственные, и налоговые органы.
Федеральный Фонд Обязательного Медицинского Страхования (ФОМС):
• Районные филиалы территориальных фондов обязательного медицинского страхования;
• Территориальные фонды;
• Директор фонда;
• Правление Фонда.
Фонд Социального Страхования (ФСС):
• Филиалы отраслевых и региональных отделений Фонда социального страхования РФ;
• Отраслевые и региональные отделения;
• Председатель Фонда.
Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР):
• Региональные организации Пенсионного фонда;
• Исполнительная дирекция и Правление.
Система внебюджетных фондов содержит в себе как фонды целевые, так и общегосударственные. К целевым фондам относятся организации, призванные финансировать конкретные нужды образования, медицины, науки, снижать показатели безработицы. Перед общегосударственными внебюджетными фондами ставятся задачи решения более глобальных и программных вопросов – развития таможенной и экономической систем, поддержки конкретных отраслей промышленности, решение вопросов строительства, дорожного хозяйства, борьбы с преступностью. Некоторые функции внебюджетных фондов могут быть делегированы другим организациям, а сами фонды могут реформироваться.
В зависимости от уровня управления внебюджетные фонды делятся на фонды местные, фонды региональные и фонды федерального масштаба. Деятельность внебюджетных фондов находится под контролем налоговых органов, которые контролируют определение объектов финансирования, формирование и пополнение фондов, распределение и отпуск денежных средств. Также работу внебюджетных фондов контролируют те же государственные органы, что и контролируют исполнение бюджетов. Отчетность внебюджетных фондов предоставляется в сроки, утвержденные Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Органы финансово-бюджетного контроля
В соответствии с п. 2 Указа Президента РФ № 1095 некоторые органы власти в РФ получили официальные полномочия по осуществлению государственного финансового контроля.
В числе таковых:
• Счетная палата РФ;
• Центральный банк РФ;
• Министерство финансов;
• Министерство РФ по налогам и сборам (по итогам административной реформы преобразовано в ФНС России, подотчетную Минфину);
• Государственный таможенный комитет (преобразован в ФТС, которая стала подотчетна правительству).
Ранее к таким органам относилась и Федеральная служба РФ по валютному и экспортному контролю, однако она была упразднена, а ее функции перешли к Минфину и Минэкономразвития.
В п. 2 указа № 1095 также есть положение, согласно которому государственный финансовый контроль могут осуществлять иные органы, компетентные в вопросах мониторинга поступления и расходования средств в рамках бюджетной системы России.
Таким образом, законодательно установленный перечень структур, осуществляющих финансовый контроль в РФ, не является закрытым.
Органы власти в РФ формируются также на уровне местного самоуправления. В соответствии с положениями ст. 12 Конституции России муниципальная власть отделена от государственной. Так что муниципалитеты могут в пределах своих полномочий формировать собственные органы финансового контроля. Таковыми могут быть, к примеру, городская счетная палата или рабочая группа при совете депутатов.
Определенными полномочиями в сфере финансового контроля могут быть наделены Генеральная прокуратура, МВД, ФСБ — в пределах решения задач, отражающих вовлеченность данных органов в обеспечение законности бюджетных отношений. Финансовый контроль в общем случае не рассматривается как основной профиль деятельности правоохранительных структур, поэтому данное направление деятельности силовиков чаще всего связано с межведомственными коммуникациями.
Итак, органы финансового контроля в РФ могут взаимодействовать между собой.
Выше мы отметили, что деятельность силовых структур в меньшей степени коррелирует с финансовым контролем, чем деятельность ведомств, компетенция которых определена в указе № 1095. И потому МВД и ФСБ, как правило, в рамках выполнения контролирующих функций взаимодействуют с соответствующими профильными органами.
Так, согласно п. 7 разд. II приказа Минфина России, МВД РФ, ФСБ РФ № 89н/1033/717 контрольно-ревизионные органы могут по требованию прокурора либо при издании правоохранительными структурами мотивированного постановления инициировать проверку организации любой формы собственности.
В соответствии с п. 3 приказа Генпрокуратуры РФ и Росфиннадзора № 162/117 органы Росфиннадзора по факту получения мотивированного требования прокуратуры могут проводить проверки организаций, которые являются участниками бюджетных отношений, распоряжаются средствами внебюджетных фондов либо материальными ценностями, находящимися в собственности государства. Проверки, проводимые в рамках взаимодействия Росфиннадзора и Генпрокуратуры, могут также касаться деятельности лиц, осуществляющих валютные операции.
Вполне возможны подобные коммуникации и между ведомствами, не относящимися к силовым структурам. Так, в соответствии с п. 2.1 ст. 2 соглашения ЦБ РФ № 01-15/3182 и ФНС России № ММВ-27-2/5 Центробанк и налоговики могут обмениваться широким спектром сведений, касающихся лиц, взаимодействующих с 1 ведомством и одновременно интересных другому. Например, ЦБ может сообщать ФНС о банках, в отношении которых приняты меры по ограничению осуществления расчетов по транзакциям юридических лиц. В свою очередь, налоговики могут информировать Центробанк о фактах некорректного перевода денежных средств налогоплательщиков в бюджет по вине кредитных организаций.
В среде российских экспертов распространен подход, в соответствии с которым органы финансового контроля правомерно классифицировать на 4 основные группы:
1. Контрольно-счетные учреждения, формируемые законодательными органами. Это Счетная палата РФ, а также аналогичные структуры в регионах РФ.
2. Контрольно-ревизионные органы на уровне исполнительной ветви власти. В числе таковых — Минфин России, Росфиннадзор, Федеральное казначейство, ФНС России и Росфинмониторинг.
3. Региональные и муниципальные контрольно-ревизионные структуры.
4. Центральный банк и подведомственные ему учреждения.
Рассмотрим особенности работы организаций, относящихся к указанным выше 4 категориям субъектов финансового контроля, подробнее.
Счетная палата РФ — постоянно действующий орган финансового контроля. Она формируется при участии обеих палат парламента — Совета Федерации и Госдумы. Деятельность Счетной палаты подотчетна данным законодательным структурам.
Основные функции Счетной палаты:
• контроль за исполнением статей бюджета;
• контроль за использованием средств государственными внебюджетными фондами;
• контроль за использованием федеральной собственности;
• проведение финансовой экспертизы законопроектов, а также НПА, регламентирующих расходование бюджетных средств и соответствующих ресурсов внебюджетных фондов;
• участие в рассмотрении проектов федерального бюджета Государственной думой.
Основные направления деятельности Счетной палаты:
• контрольно-ревизионная деятельность;
• экспертно-аналитическая деятельность;
• информационная деятельность.
Проверки и ревизии, проводимые экспертами Счетной палаты, как правило, носят выездной характер. Сведения об итогах их проведения могут быть опубликованы по факту оформления результатов проверок в виде заключения.
Что касается участия Счетной палаты в рассмотрении проектов федерального бюджета, данное ведомство, как правило, отвечает за их экспертный анализ на предмет обоснованности различных статей, а также ключевых финансовых показателей, таких как, например, допустимая величина государственного долга или размер дефицита бюджета.
Деятельность экспертов Счетной палаты может быть связана с формированием заключений, касающихся различных проблем государственной финансовой политики, разработки бюджетного законодательства. В компетенции ведомства — изучение проектов международных соглашений РФ, имеющих отношение к формированию бюджета России.
В регионах РФ формируются собственные аналоги Счетной палаты — также при участии законодательных органов власти. Речь идет о контрольно-счетных палатах субъектов РФ. Основные задачи, которые решают данные организации, — оценка обоснованности статей доходов и расходов субъекта РФ, осуществление контроля за исполнением регионального бюджета, содействие целевому и эффективному использованию денежных средств, которые используются муниципалитетами, учреждениями и иными субъектами бюджетной системы региона.
В рамках исполнительной ветви власти работает самый широкий спектр органов финансового контроля.
В числе ключевых структур, занимающихся рассматриваемым направлением деятельности:
Минфин России — если говорить о центральном аппарате ведомства — в общем случае не осуществляет деятельность, связанную с финансовым контролем. Однако он может быть вовлечен в нее по факту издания специального указа Президента либо постановления Правительства РФ.
Минфину подотчетен ряд федеральных служб, которые, в свою очередь, самым активным образом участвуют в финансовом контроле.
В числе таковых — ФНС России. Главная компетенция данного ведомства в части финансового контроля — обеспечение соответствия деятельности налогоплательщиков положениям налогового и бюджетного законодательства. В ходе осуществления контроля ФНС следит за тем, чтобы налоги и сборы платились вовремя и подтверждались корректно составленными документами.
Другой орган финансового контроля, подотчетный Минфину, — Росфиннадзор. Главный объект проверок данной структуры — финансово-бюджетные процессы, а также валютные операции. Ведомство контролирует, насколько корректно используются средства бюджета РФ, субсидии, субвенции, кредиты, выявляет нарушения в сфере финансово-бюджетного законодательства, пресекает их.
В свою очередь, Росфинмониторинг подчиняется не Минфину, а Президенту РФ. Данный орган финансового контроля осуществляет мониторинг операций, связанных с различными сделками физических и юрлиц с целью выявления каналов финансирования терроризма и иной незаконной деятельности. Также в компетенции Росфинмониторинга — привлечение к ответственности лиц, которые осуществляют запрещенные законом действия в части оборота денежных средств.
Федеральное казначейство, подотчетное Минфину, в части финансового контроля решает задачи, связанные с обеспечением исполнения госбюджета, государственных программ, эффективным расходованием средств, принадлежащих государству. В полномочиях ведомства — применение мер по устранению нарушений законов, регламентирующих пользование бюджетными средствами, а также принятие превентивных мер в отношении лиц, способных нарушать законодательство в области управления бюджетными средствами.
Органы финансового контроля могут формироваться также на уровне субъектов РФ и муниципалитетов. Несмотря на то, что государственная и местная власть в РФ в соответствии с Конституцией независимы друг от друга, соответствующие учреждения решают общие задачи, направленные на обеспечение законности распоряжения бюджетными средствами на уровне региона либо муниципального образования.
Основные методы и правовые механизмы, реализуемые на уровне субъектов РФ, в целом схожи с тему, которые применяются федеральными органами финансового контроля. В свою очередь, муниципальные структуры — в силу локальных особенностей бюджетного процесса — могут использовать частные подходы к организации работы. В некоторых случаях полномочия по осуществлению финансового контроля бюджетных отношений на уровне местной власти одновременно осуществляют несколько локальных учреждений, и это закрепляется муниципальными нормативно-правовыми актами.
Часто к процессам на уровне муниципальных бюджетных коммуникаций, касающимся финансового контроля, подключаются субъекты, не имеющие прямого отношения к структурам власти: независимые аудиторы, общественные группы, НКО.
ЦБ РФ осуществляет финансовый контроль в сфере денежно-кредитных отношений, расчетов, оборота российского рубля и иностранных валют.
Главные функции Банка России:
• защита рубля от валютных колебаний, обеспечение его достаточной покупательной способности;
• повышение эффективности работы российских банков;
• обеспечение эффективной работы платежных систем, функционирующих в РФ;
• выдача кредитов частным кредитно-финансовым организациям;
• регистрация новых банков, выдача и аннулирование банковских лицензий;
• внедрение регламентов осуществления банковских операций.
Ключевые задачи, решаемые ЦБ РФ в рамках финансового контроля и сопутствующих ему видов деятельности:
• разработка эффективных алгоритмов денежно-кредитной политики;
• обеспечение достаточной эмиссии наличных денежных средств, организация их корректного обращения;
• выработка сбалансированной политики в части определения величины ключевой ставки;
• разработка норм, направленных на повышение эффективности расчетов в рамках различных платежных систем;
• моделирование экономических процессов, являющихся фактором государственной денежно-кредитной политики.
Осуществляя финансовый контроль, Банк России стимулирует выполнение участниками денежно-кредитных отношений предписаний, содержащихся в положениях федеральных законов, а также НПА, издаваемых конкретными ведомствами и самим ЦБ РФ.
Эффективный финансовый контроль ЦБ — один из ключевых факторов успешного выполнения отмеченных функций ведомства, так как многие из решений, принятых главным банком государства, требуют корректной реализации уже на уровне частных кредитно-финансовых учреждений. Задача ЦБ — проследить, насколько деятельность банков соответствует данному критерию.
Полезно будет также рассмотреть и такой важный аспект, как осуществление ЦБ РФ финансового контроля в сегментах бизнеса, не связанных с кредитными отношениями. Ранее эти контрольные функции выполняло другое ведомство — Федеральная служба по финансовым рынкам. Однако данная структура была упразднена, и полномочия в соответствующей области получил ЦБ.
Некредитные финансовые отношения осуществляются в таких сферах, как:
• страховой бизнес;
• рынок ценных бумаг;
• рынок паевых инвестиционных фондов;
• рынок негосударственных пенсионных фондов;
• товарные биржи;
• рынок услуг кредитных бюро;
• рынок жилищных кооперативов;
• рынок электронных платежных систем;
• рынок микрокредитования.
Деятельность организаций, относящихся к отмеченным сегментам, может потребовать проверок на предмет соответствия не только финансовому законодательству, но и нормам гражданского, налогового права. В этом смысле ЦБ РФ может разделять полномочия по осуществлению мониторинга перечисленных выше структур с другими компетентными органами финансового контроля, такими как ФНС России.
Бюджетные права органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления в соответствии с БК РФ и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:
• установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
• составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
• установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
• определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
• осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;
• детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;
• в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.
Органы местного самоуправления муниципальных районов, помимо полномочий, перечисленных выше, также вправе:
• устанавливать в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;
• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
• определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.
Представительный орган муниципальных районов может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
Органы местного самоуправления поселений наряду с вышеперечисленным осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.
Органы бюджетного регулирования
Бюджет представляет собой систему образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансирования обеспечения задач и функций местного самоуправления и страны в целом.
Центральную роль в структуре государственных финансов занимает государственный бюджет, который законодательно имеет финансовый план страны на текущий финансовый период. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет в виде «формы образования и расходования фонда денежных средств, которые предназначены для финансового обеспечения задач и функций страны и местного самоуправления». Бюджет в качестве фонда денежных средств, в общем виде не существует, в связи с тем, что по мере поступления доходов они направлены на покрытие издержек. Бюджет считается только планом образования и применения общегосударственного фонда денежных средств, а именно росписью доходов и расходов страны, которые согласованы друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и применения.
Данные сложившиеся формы государственного управления и взаимоотношений между членами социума определяют особенности финансовой системы. В государствах с социалистической экономикой из-за государственной собственности на уровне монополии на производственные средства и наличия мощного государственного аппарата, основной задачей является выполнение потребностей власти государства. Государственные финансы подчиняют себе и средства предприятий и организаций, а также сбережения населения.
Бюджетный кодекс России предоставляет такое объяснение: «бюджетная система представляет систему, которая основана на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, которая регулируется нормами права, совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством понимается организация бюджетной системы и принципы её устройства.
Организационная постройка бюджетной системы в полной мере зависит от форм государственного устройства. Бюджетная система унитарных стран содержит в себе местные бюджеты и государственный бюджет.
У государств с федеративным устройством, совместно с федеральным и местными бюджетами, выделяются бюджеты субъектов федерации: штатов в Бразилии, Индии и США; земель в Германии; автономных округов, краёв, областей в РФ. При этом в унитарных и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней не включены в бюджеты вышестоящей ступени.
Бюджетная система РФ в качестве федеративного государства состоит из трех уровней: первый уровень включает федеральный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень содержит бюджеты субъектов России и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень — это местные бюджеты.
Совокупность бюджетов всех уровней образует консолидированный бюджет. Консолидированный бюджет определяется БК РФ как свод бюджетов всех уровней на определенных территориях.
Федеральный бюджет формирует центральный фонд денежных ресурсов правительства для содержания госаппарата, вооруженных сил, здравоохранения, образования и выплат социальных пособий. Бюджет — мощный рычаг государственного регулирования экономики, влияния на хозяйственную конъюнктуру, осуществления мер по ее стабилизации. Влияние страны на экономику происходит в виде финансирования, выдачи субсидий, трансфертов и прочее.
Федеральный бюджет является ведущим звеном бюджетной системы, в котором объединяются основные финансовые категории, такие как налоги, государственный кредит и государственные расходы.
В Конституции Российской Федерации зафиксировано, что в ведении России имеются федеральный бюджет, федеральный налоги и сборы и прочее. Через федеральный бюджет выполняется процедура распределения и перераспределения ВВП и созданного национального дохода государства между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. На федеральный бюджет возложено финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, которые связаны с выполнением обороноспособности страны, развитием науки, подготовки высококвалифицированного процесса.
Бюджет осуществляет следующие функции:
1. Аккумулирующая или функция образования бюджетного фонда, которую выполняют доходы бюджета.
2. Перераспределительная или функция применения бюджетного фонда, с помощью которой возникает перераспределение ВВП государства.
3. Контрольная функция, при помощи которой выполняется контроль над действиями исполнительной власти, выявляется финансовое положение отдельных экономических субъектов, отраслей хозяйства и территориальных образований.
4. Регулирующая функция означает, что в условиях рыночной экономики основным государственным инструментом считается финансовая система, а центральным звеном является бюджет.
Помимо данных функций, являющиеся основными, бюджет может осуществлять и симулирующее, и информационное и прочие обязательства, которые являются дополнительными, и их состав зависим от направленности бюджета.
Собственную работу бюджет осуществляет на основе определенных принципов, основанных на единстве бюджетной системы РФ, разграничении доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, сбалансированности бюджета, эффективности применения бюджетных средств, общего совокупного покрытия расходов бюджетов, прозрачности и открытости, достоверности и адресности, целевого характера бюджетных средств, подведомственности расходов бюджетов РФ и единства кассы.
Принцип единства бюджетной системы РФ говорит о единстве бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ говорит о закреплении на основании законодательства РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ.
Принцип самостоятельности бюджетов говорит о праве и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления самими осуществлять сбалансированность определенных бюджетов и эффективность применения бюджетных средств.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований говорит об определении бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ.
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов говорит о том, что доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов обязательно и в полной мере отражаются в бюджетах.
Принцип сбалансированности бюджета говорит о том, что объем расходов, которые предусмотрены бюджетом, обязан соотносится с суммарным объемом доходов бюджета и поступлений источников финансирования дефицитности.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы обязаны исходить из потребности минимизировать размер дефицита бюджета.
Принцип эффективности применения бюджетных средств говорит о том, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса.
Принцип общего совокупного покрытия расходов бюджетов говорит о том, что расходы бюджета не увязываются с соответствующей прибылью бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета.
Принцип прозрачности или открытости говорит об обязательном опубликовании в СМИ утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о процессе исполнения бюджетов и доступность прочих сведений о бюджетах по решению законодательных, то есть представительных органов государственной власти и прочее.
Принцип достоверности бюджета говорит о надежности показателей прогноза социально-экономического развития определенной территории и реалистичности расчетных данных доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств говорит о том, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводят до конкретных получателей бюджетных средств с пометкой целей их применения.
Принцип подведомственности расходов бюджетов говорит о том, что получатели бюджетных средств имеют право получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных функций только от главного распорядителя бюджетных средств.
Принцип единства кассы указывает на кассовые поступления и проведение всех кассовых выплат с единого счета бюджета, кроме операций по исполнению бюджетов.
Таким образом, бюджетное регулирование представляет собой процесс, который осуществляется органами власти вышестоящего уровня с целью выравнивания доходов бюджетов нижестоящего территориального уровня и социально-экономического развития территориальных образований в виде распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета одного уровня в бюджет другого при недостатке доходного потенциала на соответствующей территории. При помощи государственного бюджета аккумулируются денежные средства, страна через налоги выполняет возложенные на него социумом политических, экономических и социальных задач, то есть содержание государственного аппарата, армии, правоохранительных органов, осуществление социальных программ, реализация приоритетных экономических задач и прочее. Доходы бюджета считаются главной частью бюджетной системы и экономического пространства в общем.
Бюджетные средства органов местного самоуправления
Местный бюджет – это элемент в бюджетной системе государства, основное предназначение которого заключается в обеспечении финансовой реализации функционирования органов местной власти, осуществляемой самими гражданами через избранные представительные органы. Для того, чтобы выполнять функции местной представительной и исполнительной власти, они наделяются бюджетными правами (имущественными и финансовыми).
Понятие «бюджет» в переводе со старонормандского значит «сумка, кошель, кожаный мешок», и является схемой расходов и доходов какого-либо лица (семьи, предприятия, страны), которая устанавливается на определённый промежуток времени, чаще всего на год. Местные бюджеты являются основными каналами, помогающими довести до населения конечные результаты производства. С их помощью общественные фонды распределяют средства определённым слоям населения и финансируют развитие производства.
Местные бюджеты осуществляют общегосударственные экономические и социальные задачи, так как занимаются распределением средств на развитие и содержание социальной инфраструктуры страны. Формируются неналоговыми и налоговыми доходами, в том числе ассигнованиями, поступающими для осуществления определённых государственных полномочий.
Основные задачи, которые выполняет местный бюджет:
1. Формировать денежные доходы, которые финансово обеспечат бесперебойную деятельность местной власти.
2. Соразмерно распределять финансовые средства фондов по разным отраслям народного хозяйства.
3. Чётко контролировать хозяйственную и финансовую деятельность всех организаций, подведомственных органам региональной власти.
В основу распределения денежных ресурсов госбюджета по частям бюджетной системы РФ заложен принцип самостоятельности городских бюджетов и их финансовая поддержка государством.
Формирование, утверждение и исполнение бюджетов, а также контроль за пополнением осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с нормами законодательства. Бюджетные средства любого уровня формируются налоговыми и неналоговыми доходами.
Неналоговыми формами доходов являются:
• прибыль от пользования имуществом, находящимся в собственности государства;
• прибыль от оказываемых бюджетными организациями платных услуг;
• отчисления, финансирующие осуществление полномочий, которые переданы государством органам местной власти;
• выделения, финансирующие реализацию федерального законодательства и законодательства субъектов РФ;
• ассигнования, компенсирующие дополнительные траты, возникшие в результате деятельности органов государственной власти, которые увеличили расходы или уменьшили доходы муниципальных образований;
• прочие неналоговые доходы, поступающие в соответствии с нормативами, установленными федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также на основании правовых актов местных органов самоуправления.
Основное направление использования местных бюджетных средств – покрыть расходы, связанные с жизнеобеспечением населения.
Расходы местного бюджета зависят от плана и направленности экономического и социального развития конкретного региона страны.
На основании существующего Бюджетного кодекса РФ исключительно из муниципального бюджета осуществляется финансирование множества функциональных статей расходов, подразумевающих следующие действия:
• содержание органов местной власти;
• формирование собственности государства и эффективное управление ею;
• организация, развитие и содержание учреждений здравоохранения, образования, культуры, физкультуры и спорта, средств массовой информации и прочих учреждений, являющихся муниципальной собственностью;
• содержание органов, охраняющих общественный порядок;
• организация, содержание, развитие и осуществление контроля за муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством;
• осуществление дорожного строительства, содержание дорог регионального значения в надлежащем виде;
• озеленение и благоустройство территорий, принадлежащих государству;
• своевременный вывоз, утилизация и переработка бытового мусора;
• содержание кладбищ, находящихся в ведении городских органов власти;
• организация транспортного обслуживания граждан и государственных предприятий;
• осуществление противопожарной безопасности;
• охрана окружающей среды в рамках муниципального образования;
• реализация целевых программ, которые принимают органы местной власти;
• обслуживание и своевременное погашение муниципальных долгов;
• направление денежных средств на дотации для граждан;
• содержание государственных городских архивов;
• проведение городских референдумов и региональных выборов.
Следует обратить внимание, что главное направление при использовании средств бюджетных средств составляют траты, обеспечивающие безопасность и благосостояние населения муниципального образования.
Значительная часть всех расходов идёт, прежде всего, на социально-культурные мероприятия:
1. Здравоохранение.
2. Жилищно-коммунальную сферу.
3. Образование.
4. Спорт.
5. Культуру и пр.
Часто с понятием местный бюджет используют понятие консолидированный муниципальный бюджет, который является сводом бюджетов всех уровней конкретного региона, используемый при анализе, прогнозах и расчётах и включающий городской бюджет, и бюджеты поселений.
Местные бюджеты классифицируются по следующим основным признакам:
• цели и содержанию деятельности;
• срокам.
По содержанию деятельности выделяется два вида:
1. Текущий, представляющий совокупность трат и доходов органов местного самоуправления, которыми обеспечиваются первостепенные нужды муниципального образования. Прежде всего, сюда включаются расходы по финансированию постоянно функционирующих хозяйствующих объектов. Иными словами, это средства, направленные на поддержание деятельности городского хозяйства.
2. Инвестиционный, включающий в себя расходы и доходы, имеющие направленность на развитие и совершенствование городского хозяйства.
Эта классификация довольно условная, так как средства часто переходят из одного в другой бюджет, но крайне важная, так как способствует выделению и чёткому определению целей и задач муниципального хозяйства, а также чёткому планированию его перспектив. Без классификации на эти основные группы будет невозможно осуществлять финансовое планирование и строить структуру самого муниципального образования.
По целям деятельности, которую осуществляют местные органы самоуправления, бюджеты разделяются на следующие виды:
• имеющие направленность на реализацию собственных полномочий местных органов власти;
• исполняющие государственные полномочия, делегированные государством региональным органам власти на основании законодательства.
Кроме того, существует три вида бюджетов, которые выделяют по срокам планирования финансовой деятельности:
1. Краткосрочные (1 год).
2. Среднесрочные (3 года).
3. Долгосрочные (больше 5 лет).
Классическим вариантом является годовой (краткосрочный) бюджет, однако финансовое планирование на более длительную перспективу также целесообразно, так как без него сложно обеспечить комплексное развитие городского хозяйства.
Вышеописанные классификации считаются условными и не применяются в чистом виде. Сам бюджет является комплексным документом, включающим несколько элементов перечисленных вариаций. Но классификация помогает более грамотному построению бюджетной структуры, формированию бюджетных средств и планированию деятельности муниципального образования.
Исполнительные органы бюджетного контроля
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ № 278, и осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является специализированным контрольно-ревизионным органом Министерства финансов РФ.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, а также Положением о службе, утвержденным постановлением Правительства РФ № 278. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор:
• за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
• за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;
• за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
• за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре;
• осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В целях реализации своих полномочий Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:
• проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;
• проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка); направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;
• запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам;
• заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности; привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов.
За территориальными органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора закреплены полномочия администратора доходов федерального бюджета:
• контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты платежей в федеральный бюджет;
• начисление и учет платежей в федеральный бюджет;
• взыскание платежей в федеральный бюджет;
• принятие решения о возврате (возмещении) плательщикам излишне уплаченных (взысканных) сумм.
Федеральное казначейство является структурным подразделением Министерства финансов РФ.
Федеральное казначейство действует на основе Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства РФ № 703, и осуществляет контроль за:
• непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
• непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств; соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
• наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств. Федеральное казначейство в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ, а также Положением о казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ № 703.
Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком РФ, общественными объединениями и иными организациями.
Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
• доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
• ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета; открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;
• открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
• ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
• ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;
• получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
• осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;
• осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
• осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств.
Федеральное казначейство в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности вправе:
• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;
• организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;
• привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;
• применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.
Помимо всего отмеченного, органы исполнительной власти осуществляют бюджетный контроль через так называемый внутренний аудит. Внутренний финансовый аудит осуществляется органами исполнительной власти и органами местных администраций, созданными в них подразделениями внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля).
Эти подразделения осуществляют разработку внутренних стандартов и контроль за соблюдением процедур составления и исполнения бюджета, составлением бюджетной отчетности и ведения бухгалтерского учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономичности) использования бюджетных средств (ст. 270.1 БК РФ). Наконец, органы исполнительной власти осуществляют бюджетный контроль через главных распорядителей бюджетных средств. Этот контроль они осуществляют за подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств.
Цель финансового контроля — обеспечение правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств. В целях осуществления финансового контроля главные распорядителя вправе проводить проверки подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, а также государственных (муниципальных) унитарных предприятий (п. 1 ст. 269 БК РФ). Кроме ведомственного финансового контроля главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за использованием межбюджетных субсидий, субвенций и иных субсидий их получателями.
Органы контроля в бюджетной сфере
Органами бюджетного контроля выступают органы, к компетенции которых относится проведение контрольных мероприятий в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.
Такими органами, исходя из ст. 265, 269.1 БК РФ, являются следующие:
• Счетная палата РФ;
• контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• Минфин России;
• Федеральное казначейство;
• финансовые органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Все органы бюджетного контроля можно объединить в две группы. Первая — органы, основная задача которых — осуществлять бюджетный контроль (специальные контрольные органы). К таковым относятся, например, Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Второй вид — органы, для которых осуществление бюджетного (финансового) контроля не является основным видом деятельности; контрольные полномочия осуществляются ими в числе прочих полномочий в составе компетенции. Среди таких органов, например, Минфин России, Федеральное казначейство.
Охарактеризуем подробнее отдельные органы, реализующие полномочия в области бюджетного контроля.
Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом, специализирующемся на конкретном виде государственного финансового контроля — бюджетном контроле. Формирование Счетной палаты РФ предусмотрено ст. 101 Конституции РФ. Поэтому можно сказать, что статус Счетной палаты РФ является конституционно установленным. Счетная палата РФ образована Федеральным Собранием и подотчетна ему.
Правовой статус данного контрольного органа детально регулируется Федеральным законом о Счетной палате РФ.
Задачами Счетной палаты РФ являются:
• организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты РФ; выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;
• контроль над законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных кредитных организациях России;
• оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета и иные задачи, предусмотренные ст. 5 Федерального закона о Счетной палате РФ.
Счетная палата РФ также осуществляет контроль над состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (ст. 13 Федерального закона о Счетной палате РФ).
Полномочия Счетной палаты РФ системно закреплены в ст. 14 Федерального закона о Счетной палате РФ.
Примечательно, что субъектами, контролируемыми Счетной палатой РФ, выступают не только государственные органы и учреждения, государственные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, но и индивидуальные предприниматели, юридические лица в случае, если их деятельность так или иначе связана с бюджетом (например, в части получения, перечисления, использования бюджетных средств) (исходя из ст. 15 Федерального закона о Счетной палате РФ). Право Счетной палаты РФ проверять законность деятельности не только субъектов публичного права, но и субъектов частного права, связанных с функционированием бюджетного фонда, следует признать значительным шагом вперед в развитии бюджетного контроля в России.
Счетная палата РФ использует в своей работе такие методы контроля, как ревизии и проверки, а также анализ, обследование, мониторинг (ст. 16 Федерального закона о Счетной палате РФ).
Исходя из ст. 157, 265 БК РФ на уровне субъектов Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации также создаются специальные органы бюджетного контроля — контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Особенности их функционирования детализированы Федеральным законом № 6-ФЗ.
Счетная палата РФ — не единственный орган, чьи полномочия носят контрольный характер применительно к сфере бюджетных правоотношений, соблюдения финансовой дисциплины. Не меньшее значение для данной сферы имеет функционирование Федерального казначейства.
Минфин России осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по реализации государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований (п. 3 ст. 269.2 БК РФ).
Федеральное казначейство осуществляет контроль над следующими моментами в формировании бюджетных правоотношений:
• непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
• соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;
• наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета;
• соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в предусмотренном законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками (ст. 267 БК РФ).
На основании Указа Президента РФ № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» Федеральному казначейству переданы полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по контролю и надзору в сфере бюджетных правоотношений.
На уровне субъектов Российской Федерации функционируют территориальные учреждения Федерального казначейства. Помимо этого, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях сформированы собственные финансовые органы, наделенные контрольными полномочиями.
Характерная для России градация бюджетной системы на звенья — федеральный, региональные и местные бюджеты — обусловливает также разграничение состава органов, наделенных контрольными полномочиями, распространение этих полномочий на тот или иной бюджет. Федеральные органы бюджетного контроля осуществляют контрольные полномочия применительно к федеральному бюджету, бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Органы бюджетного контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований реализуют полномочия применительно к региональным и местным бюджетам соответственно. Формирование органов бюджетного контроля, реализация ими контрольных полномочий по отношению к соответствующему бюджету бюджетной системы Российской Федерации основаны на разграничении бюджетной компетенции органов власти разных уровней.
Органы законодательной власти также наделены контрольными полномочиями в области бюджета. Федеральный закон № 77-ФЗ «О парламентском контроле» уточняет полномочия Федерального Собрания по отношению к бюджету, реализуемые в рамках его законодательной деятельности.
Анализ правового статуса субъектов бюджетного контроля позволяет сгруппировать их контрольные полномочия следующим образом:
• полномочия получать информацию, сопутствующую проведению мероприятий бюджетного контроля (документы, справки, объяснения должностных лиц);
• полномочия на осуществление контрольных действий (проверок, ревизий и др.);
• полномочия направлять проверяемым субъектам представления и предписания;
• полномочие привлекать к юридической ответственности должностных лиц, виновных в совершении бюджетных правонарушений;
• полномочия вырабатывать рекомендации по осуществлению мер бюджетного контроля, носящие превентивный характер.
Полномочия различных контрольных органов проявляются в конкретных методах осуществления бюджетного контроля.
Статью подготовила специалист по международным стандартам финансовой отчетности Меликова Мария Марковна. 
