Начиная рассмотрение правового статуса муниципального служащего, неминуемо возникает вопрос, до сих пор окончательно не решенный в юридической литературе – является ли муниципальный служащий государственным служащим – то есть, является ли муниципальная служба государственной?
В настоящее время в нормативных актах закреплены такие понятия: «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность» и понятия «муниципальная служба», «муниципальный служащий», «муниципальная должность». Все они, по сути, обозначают деятельность лиц, занятых осуществлением функций по обеспечению исполнения полномочий государственных органов - государственные служащие и органов местного самоуправления - муниципальные служащие. В.А.Козбаненко заключает, что данные ныне действующим российским законодательством понятия объединяют всех служащих, занятых на профессиональной основе исполнением различных управленческих функций в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
И государственная, и муниципальная служба, по мнению исследователя, относятся к публичной службе, однако муниципальная служба не является разновидностью государственной. Аналогичного мнения придерживаются авторы учебника «Служебное право» Б.Н.Габричидзе и А.Г.Чернявский, считая, что муниципальная служба – это есть специфическая разновидность службы, не являющаяся государственной, в органах местного самоуправления муниципальных образований: городских и сельских поселений и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
ФЗ «О государственной гражданской службе» в п.2 ст.3 четко закрепляет, что государственная гражданская служба РФ подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. О какой-либо «государственной гражданской муниципальной службе» речь в данном законе не идет. Таким образом, муниципальная служба не является, по мнению законодателя, государственной.
Но есть и полярные мнения. Так, Ю.Н.Старилов относит «муниципальную службу» к «государственной службе». То есть широкое понятие «государственная служба» охватывает и «муниципальную службу» как частную ее разновидность.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
По мнению исследователя, сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами является значительной проблемой, и поэтому необходимо выровнять статус государственных и муниципальных служащих.
Подтверждение возможности существования такого мнения основывается и на том, что муниципальная и государственная службы тесно взаимосвязаны, что закрепляется ст.7 ФЗ «О государственной гражданской службе», из которой следует следующее:
Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:
1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
В некоторых субъектах РФ законодательные акты регулируют одновременно и государственную и муниципальную службу. Например, Закон Воронежской области от 19 января 1995г. «О государственной и муниципальной службе Воронежской области» регулирует отношения в сфере государственной службы области, а также муниципальной службы в органах местного самоуправления.
На наш взгляд, с точки зрения административного, конституционного права, безусловно, муниципальные служащие являются государственными служащими, поскольку де-факто служат государству (пусть и в лице его отдельных представителей – жителей конкретного района, города, селения, являющегося муниципальным образованием). Муниципальные служащие подчиняются единым государственным законам, законам субъекта федерации, в котором расположено данное муниципальное образование. Муниципальные служащие являются представителями, носителями властных полномочий, управленцами на данной территории – то есть представляют собой третье, нижайшее звено публичной власти страны.
Народ Российской Федерации осуществляет свою власть через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). Эти три уровня публичной власти России организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинаковая – органы власти получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории).
При всем этом, действующее законодательство, как было сказано выше, не включает муниципальную службу в государственную гражданскую службу, и на этом основывается разделение в статусе тех и иных служащих. Нас в данном исследовании интересует, прежде всего, особенности регулирования труда муниципальных служащих, поэтому подробнее остановимся именно на законодательных основах регулирования социально-полезной деятельности работников органа местного самоуправления.
Для обозначения работника органа местного самоуправления законодатель использует понятия «служащий», «должностное лицо». В связи с этим на практике возникает вопрос о четком разграничении понятий «муниципальный служащий» и «муниципальное должностное лицо». Как совершенно справедливо отмечает С.Г. Соловьев, проблемы правового статуса должностных лиц местного самоуправления - не только сугубо теоретические. Актуальность им придает тот факт, что в последнее время большое распространение получила коррупция в среде должностных лиц местного самоуправления. Следует указать и на серьезную опасность, которую представляет взаимопроникновение муниципально-властных и предпринимательских структур, факты злоупотреблений должностными лицами органов местного самоуправления. Достаточно часто в муниципальных образованиях встречаются случаи вхождения руководящих работников органов местного самоуправления в число учредителей и участников органов управления коммерческими структурами. Поэтому важно определить правовое положение муниципального служащего, муниципального должностного лица.
Итак, обратимся к Закону. Согласно ст.2 и 7 ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. При этом под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальными служащими не являются депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.
Профессиональная деятельность предполагает выполнение социально-значимых действий, связанных с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-хозяйственных, планово-прогнозных, контрольных, координационных и других управленческих функций в соответствие с квалификацией муниципальных служащих.
Согласно ст.8 указанного Федерального закона муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.
Муниципальный служащий занимает определенную должность.
Должность муниципального служащего может быть:
- выборной, т.е. замещаемой в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
- невыборной, т.е. должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Законодатель рассматривает как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях (т.е. невыборных – т.е. тех, на которых граждане работают по трудовому договору). Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не попадает. В ч.2 ст.2 Закона указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным Законом не устанавливается. Здесь должны действовать особые акты.
То есть получается, что хотя и выбираемые должности, и невыбираемые должности работников органа местного самоуправления объединены законодателем под понятием «муниципальный служащий», регламентация их правового статуса происходит различными нормативно-правовыми актами. Возникает достаточно странная ситуация, когда одни лица, занимающие муниципальные должности, относятся к категории муниципальных служащих, а другие, также занимающие муниципальные должности, к указанной категории не относятся.
По мнению АН.Кокотова и А.С.Саломаткина подобный подход вряд ли можно признать оптимальным. Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц в рамках муниципальной службы. Тот же глава муниципального образования наделен законодательно закрепляемыми за ним властными полномочиями, но он же обладает правами, обязанностями по службе, носящими служебный характер (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение; обязанность представлять необходимые документы в кадровую службу соответствующих органов местного самоуправления и т.д.). Поэтому логично распространять на лиц, замещающих выборные муниципальные должности, общий статус муниципальных служащих с необходимыми из него изъятиями и его дополнением особыми служебными правами, обязанностями названных лиц. Последние же следует закреплять не в нормативных актах, посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований. К особенностям прохождения службы главами муниципальных образований относится, например, то, что они вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями, нераспространение на них квалификационных разрядов, отсутствие практики их аттестации, особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.
В практических целях принято различать понятия муниципальный «служащий» и «должностное лицо», относя к первой группе работников по трудовому договору, а ко второй – лиц, избранных на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Большинство исследователей придерживаются того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица).
Такой подход, кстати, является наиболее обоснованным с точки зрения правовой логики, и именно он доминирует в практике муниципального управления.
Уголовное законодательство также делает достаточно строгое различие между «должностными лицами» и просто «служащими». Так, Уголовный кодекс в примечании к ст. 258 дает определение понятия «должностное лицо», относя к этой категории «лиц, осуществляющих функции представителей власти, выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных органах, учреждениях, занимающие государственные должности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и т.п.
Что же касается лиц, занимающих определенное «служебное положение», то это государственные служащие, служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, служащие различных общественных объединений, фондов, иных некоммерческих организаций, служащие коммерческих организаций, не относящиеся к числу лиц, осуществляющих управленческие функции.
Вернемся к законодательному определению муниципального служащего, уже приведенному выше.
Итак, к муниципальным служащим относятся лица:
- граждане Российской Федерации;
- достигшие совершеннолетия (18 лет);
- исполняющие обязанности по муниципальной должности муниципальной службы, при этом;
- порядок исполнения должности определен уставом муниципального образования в соответствие с федеральным и региональным законодательством;
- получающий денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета.
Не являются муниципальными служащими лица, которые эпизодически помогают органам местного самоуправления (консультанты, эксперты, специалисты и другие помощники), а также лица, исполняющие в органах местного самоуправления обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления.
Аналогичное определение муниципального служащего присутствует в каждом региональном законе о муниципальной службе. Так, согласно ст.8 Закона Ханты-мансийского автономного округа - Югры о муниципальной службе в Ханты-мансийском автономном округе – Югре, муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, исполняющий в порядке, определенном в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами, законами автономного округа, настоящим Законом, обязанности по должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования; муниципальными служащими автономного округа признаются лица, замещающие должности муниципальной службы, установленные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром должностей муниципальной службы, утвержденным законом автономного округа. То есть, в определении присутствует только дополнительное указание на региональную принадлежность, в остальном же определение идентично данному в федеральном законе.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
В реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность. Указанные муниципальные должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.
Взглянем для примера на реестр муниципальных должностей в ХМАО-Югре, установленный Законом ХМАО-Югры «О муниципальных должностях и реестре муниципальных должностей муниципальной службы в ХМАО-Югре» (Принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 22 ноября 2005 года).
Так, к примеру, согласно Приложению 1 в Перечень муниципальных должностей в городских округах и муниципальных районах входят:
1. Глава муниципального образования.
2. Председатель Думы муниципального образования.
3. Заместитель председателя Думы муниципального образования.
4. Депутат Думы муниципального образования.
5. Председатель избирательной комиссии муниципального образования.
6. Секретарь избирательной комиссии муниципального образования.
7. Председатель контрольного органа муниципального образования, сформированного на муниципальных выборах.
8. Заместитель председателя контрольного органа муниципального образования, сформированного на муниципальных выборах.
9. Член контрольного органа муниципального образования, сформированного на муниципальных выборах.
Должности муниципальной службы подразделяются на четыре основные категории:
Руководители - должности руководителей и заместителей руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений (органов) местного самоуправления, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничений срока полномочий. Большинство исследователей относят в эту категорию и выборных должностных лиц, в том числе глав муниципальных образований, депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.
Помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия должностным лицам местного самоуправления в реализации их полномочий, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц. В данную категорию входят, в частности, должности помощника главы муниципального образования, советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между замещающими их служащими и главой муниципального образования. Закон исходит из права главы назначать на эти должности лиц, нужных ему в силу каких-либо обстоятельств. Вновь избранный глава свободен в подборе кандидатов на названные должности. С уходом прежнего главы муниципального образования истекает и срок полномочий служащих, назначенных им на указанные должности.
Специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления органом местного самоуправления своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Приведем пример реестра муниципальных должностей муниципальной службы из Приложении 3 к Закону ХМАО-Югры (Муниципальные должности муниципальной службы категории «помощники (советники)»).
То есть это перечень невыборочных, а работающих по трудовому договору лиц:
1. Муниципальные должности муниципальной службы высшей группы, относящиеся к категории «помощники (советники)»:
1) помощник, советник, консультант главы муниципального образования;
2) помощник, советник, консультант председателя Думы муниципального образования;
3) помощник, советник, консультант главы администрации муниципального образования;
4) пресс-секретарь главы муниципального образования;
5) пресс-секретарь председателя Думы муниципального образования.
2. Муниципальные должности муниципальной службы главной группы, относящиеся к категории «помощники (советники)»:
1) помощник первого заместителя главы муниципального образования;
2) помощник первого заместителя главы администрации муниципального образования;
3) помощник заместителя главы муниципального образования;
4) помощник заместителя главы администрации муниципального образования.
Подробная и детальная классификация муниципальных должностей муниципальной службы позволяет организовать мобильность в работе муниципального аппарата, разграничить сферы ответственности между сотрудниками. Кроме того, классификация (своеобразный Табель о рангах) является хорошим способом стимулирования профессионального роста муниципальных служащих и четкого задания его направленности и ступеней.
Статью подготовила руководитель отдела подбора персонала Толмачёва Диана Глебовна. 
