Главная » Юристу »
Лицензионное право как подотрасль административного права Российской Федерации
Лицензионное право как подотрасль административного права Российской Федерации
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. Связаться с автором
1. Понятие, предмет и метод лицензионного права Российской Федерации.
Экономический кризис конца XX столетия в России вскрыл ошибки либеральных экономических реформ, (обусловленных резким изменением политического курса страны. В связи с этим в последнее время наметилась благоприятная тенденция обострения внимания ученых к вопросам государственного управления в сфере экономики.
Однако по-прежнему в том или ином виде существуют две основные точки зрения на необходимость осуществления государственного воздействия на экономические процессы. Первая из них сводится к тому, что необходимо убрать механизмы государственного регулирования из сферы экономики. Ее сторонники обосновывают свою позицию тем, что в Конституции Российской Федерации вообще отсутствует термин «государственное управление», следовательно, неправомерно и признание государственного управления как государственно-правовой категории. Представляется, что такая точка зрения имеет право на существование, но она является весьма сомнительной.
Как свидетельствует исторический опыт, в условиях экономического кризиса, в котором так или иначе уже довольно длительный период времени находится наша страна, роль государства не только не уменьшается, но, напротив, усиливается. Общеизвестно, что одной из мер реанимации экономики в Германии, Японии и других странах после Второй мировой войны было усиление централизованного государственного управления экономикой. Об этом свидетельствует и современный опыт бывших государств социалистического лагеря.
Активная роль государства в руководстве экономической сферой определена актом высшей юридической силы, а также законодательством Российской Федерации. Это следует из анализа ряда статей Конституции, Федерального конституционного закона № 2ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», федеральных законов о бюджете на текущий год и т.д.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Одним из методов государственного воздействия на экономику является разрешительная политика государства, применяемая в отношении определенных действий со стороны субъектов экономической деятельности. К разновидностям разрешительной политики относятся единая система сертификации, система государственной регистрации субъектов экономической деятельности и их прав, а также система лицензирования.
В российской правовой системе лицензионное право следует понимать как подотрасль административного права Российской Федерации, представляющую собой совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с применением лицензирования как формы государственного административного воздействия на экономические процессы с целью приведения их в соответствие с интересами общественной и государственной пользы. Проще говоря, лицензионное право Российской Федерации это совокупность норм права, регулирующих общественные отношения по лицензированию различных видов деятельности.
Приведенное определение в части отнесения лицензионного права как подотрасли российской системы права к сфере отрасли административного права является авторским и небесспорным. Так, предпринимательское (хозяйственное) право, находясь на стыке отраслей гражданского, административного, государственного (конституционного) и т.п. права, относит лицензирование к своей сфере регулирования в связи с тем, что помимо предпринимательских отношений и отношений по государственному регулированию хозяйствования в целях обеспечения интересов государства и общества, предпринимательское право включает в себя совокупность норм права, регулирующих тесно связанные с предпринимательскими и иными отношениями, в том числе некоммерческого характера. К последним «иным» отношениям наряду с отношениями по регистрации, ликвидации хозяйствующих субъектов, сертификации продукции и т.д. отнесено и лицензирование, которое хотя и носит некоммерческий характер, но создает основу, является необходимым условием, предпосылкой будущей предпринимательской деятельности.
Как полагает О.М. Олейник, «в масштабах гражданского права конструирование института лицензирования теоретически и практически невозможно, поскольку предмет регулирования и его метод явно выходят за рамки указанных принципов (свобода воли, равенство сторон и диспозитивность). Вполне обоснованным представляется лицензирование хозяйственной деятельности рассматривать как самостоятельный институт хозяйственного права».
Следует предположить, что, являясь комплексной и относительно молодой отраслью российского права, возникшей в ходе формирования рыночной экономики в нашей стране на современном этапе и обусловленной ее потребностями, предпринимательское право позаимствовало у других отраслей права некоторые правоотношения в качестве объекта для регулирования с благой целью комплексного, единообразного подхода к разнообразным отношениям, возникающим между хозяйствующими субъектами, хозяйствующими субъектами и государством и т.д. в процессе осуществления ими хозяйственной деятельности. Такое заимствование, а равно и подход к регулированию общественных отношений и исследование закономерностей и особенностей правового воздействия на отношения в рамках науки предпринимательского права, оказали неоценимую услугу российской правовой системе, создав систему представлений, понятий, теорий, учитывающих мнение не государственное или общественное, но частное, мнение непосредственно предпринимателя, бизнесмена относительно необходимости регулирования тех или иных отношений, меры государственного воздействия и оптимальных способах такого воздействия. Однако в этой связи наука предпринимательского права в некоторой степени пренебрегает оборотным аспектом проблематики регулирования хозяйственной деятельности в частности и государственного воздействия на экономические процессы в целом. Последнее традиционно и, на наш взгляд, обоснованно относится к отрасли административного права.
Административное право как отрасль права объединяет в себе нормы, регулирующие властные отношения, одним из субъектов которых является государство в лице своих органов или должностных лиц. Нельзя отрицать, что именно такой характер власте-отношений носят отношения по лицензированию, возникающие между лицензирующим органом и субъектом лицензируемого вида деятельности. Более того, только с точки зрения административно-правового подхода к изучению лицензирования можно определить его правовую природу и выработать системный подход к совершенствованию совокупности норм права, регулирующих отношения по лицензированию. Отметим, что очень многие классики административно-правовой науки считали и считают лицензирование объектом регулирования нормами административного права.
Определение лицензионного права в качестве подотрасли административного права обусловлено, прежде всего, колоссальной нормативной базой в данной области регулирования, которая отличается определенным своеобразием и внутренней структурированностью норм. В настоящий момент очевидно существование в российском правовом поле обособленного лицензионного законодательства. Комплекс источников лицензионного права весьма разветвлен, но при этом сгруппирован в специальные нормативные правовые акты, посвященные исключительно лицензионным процедурам. При всей спорности такого подхода с теоретической точки зрения, на наш взгляд, выделение блока норм для последующего детального изучения, выявления закономерностей, учета опыта применения лицензионных норм в различных областях жизни является не только целесообразным, но и методологически необходимым.
Кроме того, лицензирование представляет собой особый правовой режим, характеризующийся спецификой субъектного состава, объектов регулирования, целями функционирования. Не поясняя пока содержание понятия «правовой режим», отметим, что объединение норм и регулируемых ими отношений по признаку принадлежности к одному правовому режиму в определенную подгруппу в рамках отрасли административного права (именно в рамках этой отрасли возникла и существует теория правовых режимов) имеет определенную теоретическую основу, поскольку позволяет выработать комплексный подход к ранее разрозненным нормам. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что формирование современного законодательства о лицензировании происходило в обстановке полного отсутствия какой либо теоретической основы. Новый Федеральный закон № 128 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее Закон о лицензировании) и возникшие, на его основе многочисленные акты Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, приняты в течение последних двух-трех лет. При этом основой для формирования столь обширного массива законодательства служила чья-то добрая воля и хорошая логика, но без научного анализа, без обращения к опыту юридической науки, без опоры на теоретический базис. Следовательно, в данном случае теории права придется догонять ушедшую вперед практику правотворчества и правоприменения.
В теории государства и права под отраслью права понимают обособившуюся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений. Выделение отрасли права связано с ее предметом и методом. Подотрасль права, как правило, выделяется в составе крупной отрасли права в связи с необходимостью частного подхода к отдельному массиву общественных отношений, характеризующихся своей спецификой и известной родовой обособленностью. С нашей точки зрения, лицензирование, являясь своеобразной формой государственного регулирования экономики и обладая обширной нормативно-правовой базой, определяющей как общие принципы (на уровне федерального законодательства), так и процессуальные особенности лицензионной деятельности (на уровне постановлений Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации), безусловно, обладает такой родовой обособленностью и спецификой.
Из курса теории государства и права известно, что предметом всякой отрасли права являются те общественных отношения, на которые распространяется действе норм данной отрасли. При этом абсолютное большинство специалистов полагает, что каждой отрасли права свойственен свой особый предмет регулирования.
Метод правового регулирования определяется как совокупность методов, приемов и способов правового регулирования, свойственных той или иной отрасли. Согласно широко распространенной концепции первичным при формировании отрасли права следует считать предмет правового регулирования, в результате выделения и анализа которого происходит формирование специфического метода правового регулирования. Что же касается подотраслей права, то здесь сложно говорить об особом предмете или методе правового регулирования, поскольку подотрасль права является структурной единицей отрасли и, как следствие, имеет аналогичные отраслевым предмет и метод правового регулирования.
Тем не менее, каждая из подотраслей в рамках существующих крупных отраслей права имеет собственный более или менее обособленный предмет регулирования, а также зачастую и специфический метод правового регулирования (либо особенности общеотраслевого метода). Например, в отрасли финансового права мы встречаем подотрасль бюджетного права, которая имеет четко выраженный круг общественных отношений, регулируемых нормами подотрасли бюджетные отношения, а также отличающийся определенной спецификой метод регулирования. Специфика метода выражается в том, что субъектами бюджетных правоотношений являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, специфическая категория юридических лиц бюджетные учреждения, а также иностранные государства, международные организации и, в незначительной степени, физические лица. Вступая в сферу бюджетных правоотношений, все вышеуказанные субъекты оказываются под воздействием метода бюджетного администрирования, основанного на функционировании основного финансового документа федерального бюджета на текущий год, и опирающегося на общую методику исполнения бюджетную классификацию.
Конечно, если предметную специфику подотрасли выявить довольно просто, то описать ключевую особенность метода правового регулирования и описать ее, используя традиционную терминологию правовой науки, достаточно сложно, тем более что правовая доктрина не требует от подотрасли права ярко выраженной обособленности по обоим из указанных признаков. Тем не менее, более или менее удачные попытки предпринимаются, и мы попытаемся выявить предмет и описать специфику метода лицензионного права Российской Федерации.
Предметом лицензионного права Российской Федерации являются общественные отношения, возникающие в процессе лицензирования между субъектами тех видов хозяйственной деятельности, в отношении которых государством предусмотрен разрешительный порядок их осуществления, а также органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, осуществляющими функции по обеспечению разрешительного механизма осуществления указанных видов деятельности.
Следует отметить, что в науке существует мнение о том, что лицензирование представляет собой сложную систему общественных отношений, не составляющих единую и определенную систему предмета правового регулирования в том значении, которое ему придается в юридической литературе. Из этого делается вывод, что выделение лицензионных правоотношений по традиционным критериям характера и содержания общественных отношений является мало результативным. Соглашаясь, в общем и целом с указанным суждением, отметим, что отсутствие общего содержания и различный характер общественных отношений еще не означает их неоднородности. Действительно, обращает на себя внимание тот факт, что лицензионные правоотношения возникают в самых разнообразных областях действительности. Среди них и медицина, и сельское хозяйство, и защита информации, и оборот оружия, и осуществление страховой деятельности, и т.д. Материальное содержание данных правоотношений нельзя назвать однородным по содержанию или по характеру. Однако очевидно, что как при лицензировании производства медицинской техники, так и при лицензировании биржевой деятельности производятся практически одинаковые процедуры по разрешению (лицензированию) государственным лицензирующим органом конкретному хозяйствующему субъекту заниматься определенной деятельностью. Более того, помимо процедурного сходства, вслед за разрешительной процедурой возникают также однородные отношения по контролю за соблюдением лицензионных требований и условий, а также отношения по применению к нарушителям однородных мер ответственности. И, наконец, однородность лицензионных правоотношений очень четко проявляется в целях применения лицензионного механизма. Лицензирование любого вида деятельности обусловлено не произвольным выбором, а объективной необходимостью обеспечения государственного контроля за качеством производимой продукции, оказываемых услуг, производимых работ, добросовестностью субъектов, осуществляющих ту или иную деятельность, а также в отдельных случаях необходимостью ограничения осуществления той или иной деятельности в связи с ее особым характером, угрожающим безопасности государства, здоровью граждан и т.п.
Таким образом, можно достаточно легко выявить предметную обособленность лицензионного права, не прибегая к традиционным критериям содержания и характера общественных отношений.
Со спецификой метода дело обстоит сложнее, однако, исходя из общетеоретического подхода к определению метода правового регулирования, согласно которому метод отвечает на вопрос, как право осуществляет свою регулятивную функцию, с помощью каких приемов и способов воздействия, мы можем сделать следующие выводы. Безусловно, основой формирования метода лицензионного права является императивный метод правового регулирования, т.е. метод административно-правовой. Однако, существуют некоторые характерные особенности императивного воздействия норм лицензионного права, обуславливающие специфику метода данной подотрасли. Так, лицензирование, являясь по своей природе одной из форм государственного регулирования экономики, представляет собой достаточно косную совокупность приемов, определяющих специфику воздействия данной формы регулирования на экономические отношения. Первоначально при осуществления лицензионных процедур применяется метод дозволения, а конкретнее разрешительный метод, оформляемый определенным образом в виде процедуры выдачи лицензии на основании проведенной проверки представляемых документов (среди них в обязательном порядке документы о квалификации соответствующих работников) и фактического положения дел (в случае необходимости). Далее осуществляется контроль за осуществляемой деятельностью с помощью таких приемов, как сбор информации от третьих лиц, проверки (камеральные и выездные) с последующим применением мер ответственности. Характерно, что меры ответственности, применяемые лицензирующим органом, также связаны с разрешительным характером лицензирования, т.к. заключаются только и исключительно в приостановлении действия либо аннулировании лицензии. Последующие меры ответственности (более суровые) лежат в плоскости не столько лицензионного права, сколько в сфере действия соответствующих процессуальных отраслей российской системы права.
Таким образом, мы можем констатировать, что лицензионное право по своей методологии носит режимный характер. Характеризуется стабильной комплексностью в части методики воздействия на общественные отношения с целью согласования их с государственными и общественными интересами. Под комплексностью воздействия в данном случае следует понимать неизменность последовательного применения определенных управленческих приемов в рамках разрешительной деятельности. О режимности лицензирования в контексте существующей в административном праве теории правовых режимов речь пойдет в одном из последующих параграфов.
Особенностью метода лицензионного права можно назвать также то обстоятельство, что всякое волеизъявление, всякое действие со стороны субъектов лицензионного правоотношения подлежит фиксации с помощью соответствующих письменных документов, будь то заявления, протоколы проверок, сама лицензия, постановления уполномоченных органов о приостановлении или возобновлении действия лицензии и т.д. Такая методика обеспечивает возможность осуществления различных видов контроля не только за хозяйствующими субъектами, т.е. предпринимателями в широком смысле этого слова, но и главным образом за лицензирующими органами, которые, обладая сильнейшими инструментами воздействия на хозяйствующих субъектов, осуществляющих лицензируемые виды деятельности, имеют огромные возможности для злоупотребления своими правами. Такая своеобразная «документализация» лицензирования как специфическая особенность метода правового регулирования лицензионного права служит основой защиты прав лицензиатов в процессе лицензионной деятельности органов государственной власти.
И так лицензионное право представляет собой совокупность норм административного права, объединенных в подотрасль по признакам цели правового регулирования, однородности возникающих правоотношений, а также наличия специфической методики воздействия на общественные отношения и сформированной подотрасли законодательства, регулирующая властные общественные отношения, возникающие в процессе реализации такой формы государственного регулирования экономики как лицензирование.
2. Лицензионные правоотношения: структура, особенности (признаки) и виды.
Исходя из традиционного определения всех отраслевых правоотношений, лицензионное правоотношение это общественное отношение, урегулированное нормами лицензионного права. Для того чтобы выявить особенности лицензионных правоотношений, следует остановиться на общетеоретическом понимании правоотношений в том виде, в котором оно присутствует в современной юридической науке. Под правоотношениями в теории понимается юридическая связь между субъектами, основным содержанием которой являются субъективные права и юридические обязанности и которая возникает на основе норм права в случае наступления предусмотренных нормой фактов. Приведенное определение довольно сложно для понимания, но в полной мере отражает совокупность признаков общественного отношения, делающую последнее правоотношением.
Среди них:
1. Общественное отношение должно быть предусмотрено нормой права. Правоотношение возникает, изменяется и прекращается только на основе правовых норм, которые непосредственно порождают правоотношения и сами реализуются через них.
2. Содержание правоотношения составляют субъективные права и обязанности его субъектов. При этом указанные права и обязанности в правоотношении всегда носят встречный характер, т.е. формируют двустороннюю связь между субъектами.
3. Правоотношение это юридическая связь между субъектами, носящая конкретизированный, индивидуализированный характер, отличающая определенностью встречного поведения субъектов.
4. Правоотношение носит волевой характер, так как в нем, во-первых, отражается государственная воля (посредством принятия нормы, регулирующей данный вид общественных отношений, а также посредством применения мер ответственности, санкций), а во-вторых, проявляется воля его участников, без волеизъявления которых существование правоотношения невозможно.
5. Кроме того, в определении указано на то, что причиной возникновения правоотношения неизменно является юридический факт, т.е. определенные обстоятельства (условие, ситуация), с которыми норма права связывает возникновение, прекращение или изменение правоотношения.
Как известно, в науке теории государства и права существует дискуссия на тему о природе правоотношения. Часть специалистов склонны полагать, что правоотношение это лишь общественное отношение, которое урегулировано нормой права. При этом регулируемое отношение в принципе не утрачивает своего фактического содержания (экономического, политического, семейного и т.д.), а лишь видоизменяется, обретая дополнительное свойство. Другие специалисты полагают, что правоотношение особого рода общественное отношение правовая форма общественного отношения. В рамках этой дискуссии весьма показательным будет пример лицензионных правоотношений.
Безусловно, лицензионные правоотношения обладают всеми перечисленными выше признаками правоотношений. Лицензионное правоотношение возникает в рамках обширного и детально разработанного правового пространства, т.е. в любой своей ипостаси тщательно урегулировано нормами лицензионного права. И это понятно, т.к. лицензирование суть ограничение свободы предпринимательства, а, следовательно, должно быть жесточайшим образом узаконено и упорядочено, чтобы предотвратить злоупотребления лицензирующих органов своими обширными правами. Содержание лицензионного правоотношения составляет ограниченный круг корреспондирующих друг другу прав и обязанностей лицензиатов и лицензиаров. Права и обязанности субъектов лицензионного правоотношения конкретны и индивидуализированы посредством применения различных средств фиксации правовых фактов, порождающих, видоизменяющих и прекращающих правоотношение. Само существование правоотношений лицензионного характера является прямым следствием государственной воли, проявившейся в создании массива норм права, специально предназначенных для функционирования лицензионного режима в экономической сфере. В то же время воля субъектов лицензионного правоотношения также четко проявляется посредством совершения определенных юридически значимых поступков. Возникновение, изменение и прекращение лицензионного правоотношения, так же как и любого другого, происходит в связи с определенным юридическим фактом, в роли которого может выступать подача заявления и других документов для получения лицензии, влекущая за собой возникновение лицензионного правоотношения, либо выявление в ходе проверки нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, влекущее изменение лицензионного правоотношения в форме приостановления действия лицензии с последующей возможностью устранить выявленные нарушения и возобновить действие лицензии.
Структура лицензионных правоотношений
Структура лицензионного правоотношения также традиционна. Лицензионное правоотношение имеет субъектов, объект, а также содержание (вышеупомянутую совокупность корреспондирующих прав и обязанностей субъектов правоотношения). Надо сказать, что субъекты лицензионного правоотношения весьма специфичны. Поскольку в сферу воздействия лицензионного права попадает довольно небольшой спектр общественных отношений, то их субъектный состав можно выявить практически «поименно». Одним из субъектов лицензионного правоотношения чаще всего является орган государственной власти, на который в соответствии с нормами лицензионного законодательства возложены функции по лицензированию того или иного вида хозяйственной деятельности, чаще всего профильного. Так, например, лицензированием медицинской деятельности занимается Министерство здравоохранения Российской Федерации, а лицензированием железнодорожных перевозок пассажиров и грузов Министерство путей сообщения Российской Федерации. Лицензирующий субъект лицензионного правоотношения называется лицензиар. Законодательство именует такого субъекта уже лицензирующий орган. Помимо этого на стороне властного субъекта лицензионного правоотношения могут выступать правоохранительные органы в правоотношениях, возникающих в связи с грубым нарушением норм лицензионного законодательства. Кроме собственно лицензирующих органов в качестве лицензиаров могут выступать соответствующие общественные организации, как в случае с лицензированием деятельности участников рынка ценных бумаг (саморегулируемые организации участников рынка ценных бумаг), либо другие некоммерческие организации, как в случае с выдачей лицензии на использование авторских прав (организации, управляющие имущественными правами авторов на коллективной основе).
Вторым субъектом лицензионного правоотношения является либо юридическое лицо, либо индивидуальный предприниматель, зарегистрированные в установленном порядке. Субъектом лицензионного правоотношения не может быть физическое лицо, международная организация или иной субъект, несоответствующий требованиям соответствующего нормативного правового акта о лицензировании конкретного вида деятельности. Из анализа массива лицензионного законодательства видно, что иных субъектов, кроме вышеуказанных, российское лицензионное право не признает. Об этом же свидетельствует норма п. 1 статьи 1 Закона о лицензировании. Исключение составляют правоотношения, возникающие на основе нормативных правовых актов, действующих помимо Закона о лицензировании (например, нотариус не является индивидуальным предпринимателем, а оружие имеют право приобретать любые физические лица и т.д.). Иногда для того чтобы стать субъектом определенных лицензионных правоотношений, юридическое лицо (индивидуальный предприниматель) должно обладать специальной правоспособностью, например, иметь какую-либо другую лицензию или квалификационный аттестат и т.п. Хозяйствующий субъект именуется в лицензионном праве лицензиатом.
Объектом лицензионного правоотношения является право на занятие конкретным видом деятельности либо на совершение определенных действий. Следует обратить внимание, что лицензии на совершение конкретных действий в настоящее время с принятием нового Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» находятся вне поля действия общих норм о лицензировании и их выдача регулируется нормами нормативных правовых актов, посвященных конкретным областям экономики, лицензирование в сфере которых отличается своеобразием, не подпадающим действующие правила лицензирования. Именно право на совершение конкретного действия либо на занятие определенным видом деятельности является объектом возникающих между властным и управляемым субъектами отношений.
Содержание лицензионного правоотношения составляют субъективные права и обязанности субъектов правоотношения. Под субъективными правами традиционно понимаются предусмотренные нормами права возможности определенного поведения, а под субъективными юридическими обязанностями мера должного поведения участника правоотношения. Характерной особенностью лицензионных правоотношений в их численном многообразии является преобладание лицензионных правоотношений, в которых властным правам лицензионных органов корреспондируют обязанности хозяйствующих субъектов, имеющих лицензии либо изъявивших желание получить лицензию. Удельный вес субъективных прав лицензирующих органов значительно превышает удельный вес субъективных прав хозяйствующих субъектов.
Таким образом, мы видим, что общественные отношения, возникающие в процессе лицензирования, обладают признаками и структурой правоотношения, однако, этого недостаточно, чтобы выявить своеобразие этих правоотношений, а заодно выяснить являются ли они особого рода общественными отношениями либо лишь общественными отношениями, естественно сложившимися и объективно существующими, которые право лишь урегулировало.
Признаки лицензионных правоотношений
Среди специфических признаков (особенностей) лицензионных правоотношений выделяются следующие:
1. Лицензионное правоотношение является власте-отношением, т.е. его субъекты изначально неравноправны. Лицензионный орган занимает позицию не только контролирующей, т.е. вышестоящей инстанции, но и имеет право вмешательства в деятельность хозяйствующего субъекта в целях приведения его деятельности в соответствии с нормативно установленными лицензионными требованиями и условиями.
Указанный признак является общим для правоотношений, являющихся предметом регулирования всей отрасли административного права, а также специфической чертой финансовых правоотношений. Однако в лицензионном правоотношении данный признак выделяется особенно ярко. Это связано с тем, что вся система лицензионных правоотношений, существующая в рамках правового режима лицензирования, направлена на обеспечения реализации функции государства по управлению экономической сферой жизнедеятельности общества.
При этом неизменно одним из субъектов лицензионного правоотношения является уполномоченный орган государственной власти либо уполномоченная им организация. Лицензионных отношений между хозяйствующими субъектами не существует. Более того, при рассмотрении споров между хозяйствующими субъектами, связанных с разбирательством претензий одного юридического (физического) лица к другому, в ходе которого стороны ссылаются на отсутствие лицензий, суд не принимает указанное обстоятельство в качестве доказательства в связи с тем, что лицензионные отношения лежат вне плоскости гражданского законодательства. Исключение составляют споры связанные с порочной дееспособностью юридического лица или индивидуального предпринимателя, но это уже особое производство в арбитражном процессе, инициирующей стороной которого, кстати, также является лицензирующий орган.
Лицензирующий орган обладает всей полнотой прав в отношении хозяйственной деятельности лицензиата, означенной в лицензии. Лицензиар вправе не только непосредственно проводить проверки соблюдения лицензионных требований и условий, но и своим волевым решением приостановить или полностью прекратить осуществление лицензионного вида деятельности, т.е. имеет право непосредственного вмешательства в оперативную деятельность хозяйствующего субъекта.
2. Лицензионные правоотношения являются одной из существенных предпосылок и необходимым условием осуществления тех видов хозяйственной деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с действующим законодательством. Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию является исчерпывающим и исключает применение лицензионной процедуры в отношении других видов деятельности. Перечень лицензируемых видов деятельности содержится в статьях 1 и 17 Закона о лицензировании.
Хозяйствующий субъект, желающий заниматься тем или иным лицензируемым видом деятельности обязан вступить в лицензионные правоотношения для приобретения специальной правоспособности.
3. Лицензионные правоотношения отличаются процессуальным характером. Лицензирование это разрешительная процедура, которая имеет свои обязательные и факультативные стадии. Как и всякая правовая процедура (включая гражданский и уголовный процессы) лицензирование четко регламентировано нормами лицензионного законодательства, поскольку только детальная регламентация обеспечивает законность в ходе осуществления управленческой деятельности.
Лицензирующие органы связаны нормами лицензионного права в своих действиях. Этим же объясняется и наличие большого количества правоприменительных документов, принимаемых лицензирующими органами в ходе лицензирования, в целом обширный лицензионный документооборот.
Стадии «лицензионного процесса» обусловливают наличие различных видов лицензионных правоотношений, выделяемых по их содержанию (об этом речь пойдет чуть ниже). К обязательным стадиям относятся стадия подачи заявления, предварительного анализа документов, стадия выдачи лицензии, контрольные стадии. Остальные стадии можно считать факультативными, как то: стадию приостановления действия лицензии, стадию, возобновления действия лицензии, стадию обжалования действий и (или) решений лицензионных органов.
В теории в возникновении, изменении и прекращении лицензионных общественных отношений выделяются следующие стадии:
1) превентивная стадия заключается в государственной регистрации соискателя лицензии и его последующих действиях до получения статуса лицензиата, а именно: обращение соискателя в лицензирующий орган, рассмотрение его заявления о выдаче лицензии. При отказе лицензирующего органа в выдаче лицензии лицензионные отношения либо приостанавливаются (в случае обжалования соискателем лицензии указанных действий лицензирующего органа), либо прекращаются (при негативном исходе обжалования). При получении лицензии соискатель лицензии наделяется правами и обязанностями лицензиата, т.е. получает дополнительные правомочия;
2) стадия лицензирования совокупность последующих действий лицензиата, в частности, реализация прав и обязанностей, предоставленных лицензией, переоформление документов, подтверждающих наличие лицензии. На этой стадии осуществляются действия, инициируемые лицензирующими органами; приостановление действия лицензий, их аннулирование, а также надзор за соблюдением статуса лицензиата.
3) пост лицензионная стадия включает все последующие действия после аннулирования лицензии и прекращения статуса лицензиата, включая обжалование и привлечение к ответственности.
Итак, прежде чем перейти к видам лицензионных правоотношений, остановимся все же на дискуссионном вопросе о природе правоотношения в целом и лицензионного правоотношения в частности. Из изложенной выше информации становится ясным, что лицензирование как явление существует не благодаря, скорее, а вопреки существующей естественно сложившейся системе хозяйственного оборота. Действительно, общественные отношения, возникающие в ходе лицензионной процедуры, очевидно, не существовали, если об их наличии не говорили нам в императивной форме нормы права. Из этого можно смело делать вывод о том, что среди массы правоотношений, существующих в правовом пространстве нашего государства, есть разновидность правоотношений лицензионные которые существуют не в силу объективных экономических, политических или других причин, а в силу прямого предписания норм права. Аналогичными по своей природе можно признать все правоотношения, возникающие в процессе применения мер государственного воздействия на культурную, социальную, экономическую сферы жизнедеятельности общества, поскольку осуществление мер государственного воздействия нельзя отнести к объективным явлениям действительности, а иных форм, кроме правовых, не существует (а даже если и существуют, то за рамками правового поля).
Виды лицензионных правоотношений. Подразделение лицензионных правоотношений на виды возможно по различным основаниям:
1. По цели воздействия нормы права на общественные отношения лицензионные правоотношения подразделяются на регулятивные и охранительные. Содержание регулятивных правоотношений составляют права субъектов правоотношения, имеющие позитивный характер, их реализация и выполнение встречной обязанности предполагает установление определенных взаимоотношений между субъектами правоотношения, но не предполагает применение санкций. Так, обязанности лицензиатов по соблюдению лицензионных условий существуют в рамках регулятивных правоотношений. В то же время право лицензирующего органа на проведение проверки хозяйственной деятельности лицензиата носит ярко выраженный охранительный характер, поскольку призвано предотвратить нарушение регулятивных норм лицензионного законодательства и предполагает возможность применения соответствующих санкций. К разряду охранительных правоотношений относятся также правоотношения, возникающие на основе запретов или правовых ограничений, предусмотренных нормами лицензионного права.
2. По характеру юридического факт? обуславливающего возникновение лицензионного правоотношения последние подразделяются на общие и конкретные. Можно констатировать, что общих правоотношений абсолютное меньшинство. К общим правоотношениям в сфере лицензионного права можно отнести общественное отношение, возникающее между государством в лице его органов и хозяйствующим субъектов по поводу осуществления лицензируемого вида деятельности. Основанием возникновения такого правоотношения является непосредственно Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», т.е. собственно норма права. Общие правоотношения, как правило, возникают у большого количества субъектов нормы права одновременно.
Конкретные правоотношения возникают в связи с конкретными поступками, актами, а также событиями.
3. По степени определенности субъектов все лицензионные правоотношения подразделяются на абсолютные и относительные. Абсолютные правоотношения характеризуются определенностью только одного из субъектов правоотношения носителя субъективного права. К таким правоотношениям можно отнести лицензионное правоотношение, возникающее в связи с реализацией носителем лицензии права на осуществление лицензируемого вида деятельности. Все прочие субъекты хозяйственного оборота, а равно органы государственной власти и местного самоуправления обязаны уважать это право.
Относительные правоотношения характеризуются персональной определенностью обеих сторон, являющихся носителями прав и обязанностей по отношению друг к другу. Так, на основании поданного хозяйствующим субъектом заявления с приложением нормативно предусмотренного комплекта документов лицензирующий орган обязан либо выдать субъекту данного правоотношения лицензию, либо мотивированно отказать в ее выдаче в связи с несоответствием лицензионным требованиям и условиям или по другой причине.
3. Принципы лицензионного права
Принципами подотрасли лицензионного права предлагается считать те общие, основополагающие положения, на основе которых происходит становление, а также применение норм лицензионного права. На современном этапе мы имеем четко сформулированный перечень принципов лицензионного права, который закреплен в статье 3 Закона о лицензировании. Отметим, что Закон о лицензировании несколько скорректировал состав принципов отрасли по сравнению с Федеральным законом № 158 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Перечень расширен, и мы констатируем, что отрасль лицензионного права базируется на следующих шести принципах:
1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;
2) установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;
3) установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;
4) установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;
5) гласность и открытость лицензирования;
6) соблюдение законности при осуществлении лицензирования.
1. Регламентация лицензирования должна содействовать установлению правовых основ единого рынка, обеспечению единства экономического пространства на территории России. Данный принцип находится в непосредственной связи с ч. 1 ст. 8 и ч. 2 ст. 74 Конституции России. Согласно конституционным предписаниям единый рынок означает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории России. Осуществление лицензируемой деятельности невозможно без единства рынка, которое означает исключение любых препятствий деятельности лицензиата на территории России в соответствии с лицензией, выданной федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (см. ст. 7 Закона о лицензировании. Единственное условие, обуславливающее применение лицензии, выданной на уровне субъекта Российской Федерации письменное уведомление лицензиатом лицензирующих органов субъектов Российской Федерации о намерении осуществлять лицензируемую деятельность на территориях этих субъектов Российской Федерации. Уведомление должно содержать определенные сведения о лицензиате, виде деятельности, выданной лицензии, месте и сроке начала осуществления лицензируемого вида деятельности.
Кроме того, единство экономического пространства обеспечивается созданием единой системы лицензирующих органов. Основы данной системы заложены в статье 5 Закона о лицензировании. Правительством Российской Федерации принято Постановление № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым установлен перечень властных субъектов лицензионного права, а также распределены полномочия между ними.
2. Введение единого перечня лицензируемых видов деятельности, утвержденного федеральным законом, предусмотрено ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, однако, долгое время до и после введения в действие части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации регламентация лицензирования осуществлялась на произвольной основе. Не был определен перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, лицензионное регулирование осуществлялось применительно к отдельным видам лицензирования, порядок лицензирования в этом случае определялся положением, утверждаемым постановлением Правительства. Отсутствие унификации в сфере лицензирования негативно сказывалось на его эффективности: регламентация лицензионных отношений осуществлялась нормативными актами различной юридической силы, среди них законами Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента России. Порядок лицензирования, определяемый законами, как правило, отличался от лицензирования, осуществляемого на основе подзаконных актов. Режим наибольшего благоприятствования для отдельных групп товаропроизводителей создавал различные правовые условия перемещения товаров и финансовых средств, оказания услуг на территории России.
Отсутствие единых подходов в лицензировании противоречило конституционным нормам, в частности, это препятствовало свободе экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции России).
С принятием Федерального закона были созданы объективные предпосылки для установления единого перечня лицензируемых видов деятельности, но продолжала существовать некоторая неопределенность в отношении полноты перечня. В соответствии с ранее действовавшим законом о лицензировании лицензирование осуществлялось как по видам деятельности, непосредственно закрепленным в законе, так и по тем видам деятельности, которые были определены законами, вступившими в силу до введения в действие Федерального Закон о лицензировании (№ 128 ФЗ) сделал решающий шаг к выработке единого перечня лицензируемых видов деятельности. В частности, законом не только установлен перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с данным нормативным правовым актом, но и исчерпывающий перечень видов деятельности (или сфер деятельности), лицензирование которых осуществляется на основе особых актов. Таким образом, устранена возможность применения лицензионного механизма в рамках подзаконного регулирования и решен вопрос об объектах лицензирования в Российской Федерации.
3. Принцип установления единого порядка лицензирования также был закреплен в Федеральном законе. Однако в ранее действовавшем акте были лишь созданы предпосылки для формирования единого порядка лицензирования. Следует признать, что добиться окончательного единства в процедуре лицензирования до сих пор не удалось. Как уже упоминалось выше, современный закон о лицензировании, также как и предыдущий, устанавливает два перечня лицензируемых видов деятельности. Виды деятельности, перечисленные в п. 1 ст. 17 Закона о лицензировании, лицензируются на основе общего порядка, разработанного законом и уточненного положением о лицензировании конкретного вида деятельности. Все нормативные правовые акты о лицензировании этих видов деятельности, принятые до введения в действие нового Федерального закона, в соответствии с п. 1 ст. 18 Закона подлежат применению лишь в части, не противоречащей Закону о лицензировании, а также должны быть приведены в соответствие с ним.
В то же время виды деятельности, перечисленные в ч. 2 ст. 1 Закона о лицензировании, лицензируются каждый в особом порядке, определенном соответствующей группой нормативных правовых актов, посвященных тому или иному виду деятельности.
Таким образом, на сегодняшний момент имеет место фактическая множественность порядков лицензирования при провозглашенном принципе их единства. Возможно, специфика тех видов деятельности, которые в настоящее время лицензируются на основе специальных нормативных правовых актов, или хотя бы некоторых из них (таких, как использование результатов интеллектуальной деятельности или внешнеэкономическая деятельность) не позволит и в будущем привести процедуру лицензирования в состояние единообразия.
4. Четвертый принцип лицензионного права является нововведением Закона о лицензировании. Законодательная формулировка данного принципа предполагает, что одной из основ лицензионного права является установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании отдельных видов деятельности. Введение данного принципа должно означать, с одной стороны, ограничение властных возможностей лицензионных органов по самостоятельному введению дополнительных требований и условий, предъявляемых к соискателям лицензий и лицензиатам, а с другой, отнесение на подзаконный уровень правового регулирования функции выработки лицензионных требований и условий.
Появление данного принципа в составе основополагающих принципов лицензионного права можно признать положительным фактором, с точки зрения реализации тенденции к максимальному обеспечению соблюдения прав и свобод хозяйствующих субъектов лицензионных правоотношений. Лицензионные требования и условия, по большому счету, и есть те ограничения свободы предпринимательства, которые создают опасность злоупотребления со стороны уполномоченных органов и их должностных лиц. Отсутствие такого принципа зачастую приводило к нарушению конституционной нормы, закрепленной в ч. 1 ст. 55 Конституции Российской Федерации, гласящей о возможности ограничения прав и свобод граждан только на основе федерального закона. Лицензирующие органы самостоятельно вводили дополнительные требования, устанавливали произвольные перечни документов, требуемых для выдачи лицензии, и т.п. Теперь такая ситуация исключена в силу того, что перечень лицензионных требований и условий может быть определен исключительно в положении о лицензировании конкретного вида деятельности.
В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона о лицензировании, утверждение положений о лицензировании отдельных видов деятельности отнесено к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации. Таким образом, Правительство Российской Федерации на основе проектов, представленных отраслевыми министерствами и ведомствами, утверждает соответствующие нормативные правовые акты. Такое положение вещей обеспечивает соответствие принимаемых положений, с одной стороны, возможностям и пожеланиям лицензирующих органов, разрабатывающих соответствующие проекты, а с другой стороны, требованиям Закона о лицензировании. Кроме того, делегирование лицензионных полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации также осуществляется Правительством Российской Федерации. Положения о лицензировании в отношении видов деятельности, лицензирование которых отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации, разрабатываются последними на основе типовых положений, утверждаемых Правительством Российской Федерации по представлению профильных министерств и ведомств.
5. Гласность и открытость лицензирования создает необходимые условия противодействия противоправным акциям должностных лиц государственных органов, субъектов частного права: любые юридические и физические лица вправе получить из реестров лицензий информацию о конкретных лицензиатах. Принцип открытости лицензирования распространяется не только на лицензиатов или соискателей лицензий, соответствующую информацию из реестров вправе получить, например, некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели, другие юридические и физические лица, заинтересованные в использовании информации в научных, коммерческих и иных целях. Об этом нам говорит статья 14 Закона о лицензировании.
Методом обеспечения гласности лицензирования является обязательное опубликование любых действующих в этой сфере нормативных актов, к которым относятся все подзаконные акты, регламентирующие процедуру лицензирования, включая и ведомственные акты лицензирующих органов. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции России обязательному официальному опубликованию подлежат не только федеральные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Осуществление лицензируемых видов деятельности представляет один из методов реализации конституционного права на занятие предпринимательской деятельностью, так как осуществление большого количества разновидностей коммерческой деятельности возможно только после получения лицензии, причем лицензиат обязан соблюдать требования и условия лицензирования. Таким образом, очевидно, что все нормативные акты государственных органов, принимаемые на федеральном и региональном уровнях, а также акты муниципальных органов о лицензировании относятся к указанной категории и подлежат обязательному опубликованию.
Соответствующие государственные органы обязаны обеспечить пользователю необходимый режим получения информации о лицензировании: согласно ч. 2 ст. 24 Конституции России органы государственной власти, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Открытость лицензирования представляет собой один из методов обеспечения гласности, что соответствует и конституционным правам граждан. Согласно ч. 4 ст. 29 Конституции России каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Таким образом, информация, полученная на платной основе юридическими и физическими лицами из официальных источников опубликования нормативных актов, а также из реестров лицензирующих органов может быть использована любым законным способом.
Свободный доступ к информации о лицензиатах обеспечивается только указанным выше способом, получение данных из иных источников, например из документов, передаваемых соискателями лицензий в лицензирующий орган, ограничено. Соответствующая информация о лицензиатах позволяет ее идентифицировать с конкретным физическим лицом, она относится к категории персональных данных, что предопределяет особый правовой режим ее защиты.
Информация о лицензировании, сбор, хранение и использование которой осуществляется лицензирующим органом, характеризует статус юридического или физического лица в сфере предпринимательской деятельности эти данные относятся к категории информации о частной жизни; сбор, хранение, использование и распространение такой информации без согласия соответствующего лица не допускается.
Информацию лицензирующих органов, аккумулируемую на бумажных или электронных носителях, не следует отождествлять с данными реестров лицензирующих органов, доступ к которым открыт: в реестрах указываются ограниченные сведения о лицензиатах, их распространение не может причинить имущественный ущерб или моральный вред лицензиату.
Сбор, хранение, использование и распространение сведений, получаемых лицензирующим органом от соискателя лицензии, должны быть санкционированы последним: соответствующее соглашение юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, представляющие документы в лицензирующий орган, обязательно подтверждают в письменной форме. Распространение сведений допускается только в публично-правовых, общегосударственных интересах: например, данные о лицензиате могут быть предоставлены правоохранительным органам на основании судебного решения.
6. Законность при осуществлении лицензирования обеспечивается, прежде всего, нормами самого Закона о лицензировании. Под законностью в теории права подразумевают неукоснительное соблюдение законов и подзаконных актов всеми субъектами правоотношений. Принцип политической, управленческой, экономической или иной целесообразности в принятии управленческого решения несовместим с законностью, поскольку означает игнорирование правовых, легитимных условий деятельности органов государственной власти.
Среди аспектов законности, выделяемых при осуществлении лицензирования, следующие:
1. Приоритет законов над подзаконными актами, что означает доминирующее значение федеральных законов при регламентации лицензирования. В частности, введение лицензирования каких-либо видов деятельности возможно исключительно путем внесения изменений в закрепленный законом перечень лицензируемых видов деятельности (ч. 3 ст. 17 Закона о лицензировании). Также недопустимо внесение корректив в федеральные законы о лицензировании подзаконными актами.
2. Гарантии реализации конституционных прав граждан в процессе осуществления лицензируемой деятельности. Граждане вправе обжаловать действия должностных лиц лицензирующих органов, требовать проведения независимой экспертизы при отказе в выдаче лицензии, настаивать на предоставлении необходимой информации из реестров лицензирующих органов;
3. Паритет защиты общегосударственных интересов и частных прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В частности, п. 3 ст. 13 Закона ограничена компетенция лицензирующих органов при аннулировании лицензий (исключительно в случае неуплаты лицензионного сбора за предоставление лицензии в течение 3 месяцев). Кроме того, Законом о лицензировании значительно сокращен перечень лицензируемых видов деятельности, исключена возможность их введения подзаконными актами. Введение лицензирования допускается в интересах защиты публично-правовых интересов государства и частных прав юридических и физических лиц, перечень лицензируемых видов деятельности соответствует указанному предназначению лицензирования. Права и интересы государства и частных лиц при осуществлении лицензирования обеспечиваются мерами принуждения: гражданско-правовыми, административными и уголовными санкциями.
4. Субъекты лицензионного права: понятие и виды. Понятие субъекта права является ключевым для правовой науки, поскольку субъект права это потенциальный субъект правоотношения, который обладает пока еще не реализованными правами и обязанностями. Понятие «субъект лицензионного права» и «субъект лицензионного правоотношения» не идентичны. Субъект лицензионного правоотношения это тот, кто участвует в конкретном лицензионном правоотношении и, таким образом реализует принадлежащие ему субъективные права и выполняет обязанности. Субъект лицензионного права обладает качеством правосубъектности в области лицензионного права, но не является участником конкретного правоотношения. Качество правосубъектности подразумевает возможность субъекта обладать и фактически реализовывать субъективные права и юридические обязанности, а также нести ответственность.
В лицензионном праве существует две основные группы субъектов. Первую группу составляют субъекты подвластные, т.е. те субъекты права, которые могут быть обобщены фразой хозяйствующие субъекты. Вторую группу субъектов составляют властные субъекты, которые в соответствии с действующим лицензионным законодательством потенциально обладают властными полномочиями в области лицензирования. Субъектов данной группы являются исполнительными органами различных уровней. Среди них выделяется подгруппа лицензионных органов.
Кроме того, в отдельную группу субъектов лицензионного права выделяются территориально-государственные образования, в отношении которых законодательством предусмотрено участие в формировании и реализации лицензионного законодательства.
Итак, остановимся на первой группе субъектов лицензионного права. Субъекты, выступающие в качестве подвластных в лицензионном праве, потенциально заинтересованы в осуществлении лицензируемого вида деятельности и в связи с этим потенциально обязаны получить лицензию на ее осуществление. Как правило, такими субъектами выступают физические лица индивидуальные предприниматели и юридические лица.
Закон о лицензировании в ч. 1 ст. 1 напрямую закрепляет именно такой состав подвластных субъектов лицензионного права.
Юридические лица создаются в форме коммерческих или некоммерческих организаций. Унитарные предприятия, находящиеся в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, представляют собой единственный вид государственных коммерческих организаций.
Право юридического лица на осуществление лицензируемой деятельности сопряжено с получением лицензии. С момента ее получения юридическое лицо наделяется искомыми правами и обязанностями лицензиата, важнейшее среди которых соблюдение требований и условий лицензии. Таким образом, правоспособность юридического лица в полном объеме возникает после наделения его правомочиями лицензиата, изменение правоспособности чаще всего сопряжено с приостановлением лицензирующим органом действия лицензии и дополнительными обязанностями лицензиата по устранению обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии. В соответствии с п. 3 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации право юридического лица на осуществление деятельности, на занятие которой необходимо получение лицензии, прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента России или постановлением Правительства Российской Федерации.
Существуют следующие предпосылки прекращения правомочий лицензиата юридического лица:
К объективным предпосылкам прекращения статуса лицензиата относятся ликвидация юридического лица по решению его учредителей или органа юридического лица и по другим обстоятельствам, указанным в п. 2 ст. 61 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Субъективными предпосылками прекращения правомочий лицензиата служат обстоятельства, связанные с противоправным действием (бездействием) лиц, выполняющих от имени юридического лица организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности: например, при признании судом недействительным свидетельства о регистрации юридического лица.
Таким образом, кроме обстоятельств, указанных в п. 3 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (истечение срока действия лицензии), можно указать следующие причины прекращения правоспособности юридического лица лицензиата:
а) ликвидация юридического лица или прекращение его деятельности в результате реорганизации (юридическое лицо считается прекратившим существование после внесения об этом записи в единый государственный реестр юридических лиц п. 8 ст. 63 Гражданского кодекса Российской Федерации);
б) аннулирование лицензии.
Индивидуальные предприниматели самая распространенная разновидность субъектов лицензионных отношений. Все виды лицензируемой деятельности, за исключением некоторых видов деятельности из закрепленных ч. 2 ст. 1 Закона о лицензировании, осуществляемой физическими лицами, относятся к предпринимательской деятельности. Индивидуальные предприниматели действуют без образования юридического лица, их гражданская правоспособность совпадает с правоспособностью юридически лиц коммерческих организаций; таким образом, основная цель деятельности индивидуальных предпринимателей, наделенных правомочиями лицензиата, заключена в извлечении прибыли.
В отношении участия индивидуальных предпринимателей в лицензионных правоотношениях в правоприменительной практике возникает следующая проблема: во многих положениях о лицензировании конкретных видов деятельности субъектом, имеющим право на получение лицензии, называются только организации. В отношении фармацевтической деятельности Положением о ее лицензировании была предусмотрена возможность ее осуществления исключительно юридическими лицами. Решением Верховного Суда Российской Федерации № ГКПИ 200-311-й пункты 1,2, 5 и 16 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности в части, ограничивающей возможность осуществления фармацевтической деятельности лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (индивидуальными предпринимателями), признаны недействующими. Однако существуют и другие положения, а, следовательно, проблема может возникнуть вновь. Так, Положение о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, определяет, что такую деятельность вправе осуществлять только российские юридические лица.
Правовая коллизия налицо. И здесь следует исходить из того, что ограничение права граждан на осуществление предпринимательской деятельности (см. ст. 55 Конституции России) возможно исключительно на основании федерального закона. Закон о лицензировании свое ограничение предусмотрел, указав в ч. 1 ст. 1 и в ст. 2 (при определении понятий «лицензиат» и «соискатель лицензии») на то, что субъектами лицензионных прав могут быть юридические лица и индивидуальные предприниматели. Отсюда следует, что на уровне подзаконного акта ограничение прав индивидуальных предпринимателей на осуществление конкретного вида деятельности недопустимо. Тем более, что Законом о лицензировании четко предусмотрены полномочия федеральных исполнительных органов, и Правительства Российской Федерации в частности, в части лицензионного нормотворчества. Правительство Российской Федерации утверждает положения о лицензировании отдельных видов деятельности, в которых устанавливает лицензионные требования и условия (ст. 3), но никак не ограничения на осуществление лицензируемого вида деятельности по признаку правового статуса.
В связи с наличием в лицензионном праве правоотношений, регулирование которых осуществляется за рамками общего лицензионного законодательства, в группе подвластных субъектов лицензионного права помимо индивидуальных предпринимателей и юридических лиц появляются и другие субъекты. Например, лицензированию подлежит нотариальная деятельность. В то же время в соответствии с нотариальным законодательством нотариус не является индивидуальным предпринимателем. Лицензии на приобретение оружия и патронов к нему, на осуществление внешнеторговых операций, на пользование водными ресурсами и объектами животного мира и некоторые другие виды лицензий выдаются гражданам Российской Федерации без предъявления требования о регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя.
В лицензионное правоотношение субъекты лицензионного права данной группы могут вступать в двух основных качествах: в качестве соискателя лицензии на стадии подачи документов на получение лицензии, обжалования отказа в выдаче лицензии, а также в качестве лицензиата на всех последующих стадиях.
Закона о лицензировании определяет соискателя лицензии как юридическое лицо или индивидуального предпринимателя (от себя добавляем гражданина Российской Федерации), обратившегося в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности. Лицензиатом является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель (гражданин Российской Федерации), имеющее лицензию на осуществление конкретного вида деятельности.
Различия статуса соискателя лицензии и лицензиата очевидны: последний наделен лицензирующим органом всеми искомыми правомочиями, тогда как соискатель только ходатайствует об их получении.
Лицензиат и соискатель лицензии различаются по объему предоставленных им прав в сферах частного и публичного права. Административной правоспособностью в равной мере обладают оба указанных субъекта: соискатель лицензии, осуществляющий деятельность, подлежащую лицензированию, без получения соответствующего разрешения, совершает правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 171 Уголовного кодекса Российской Федерации (хотя возможна и квалификация административного проступка), аналогичное правонарушение совершает и лицензиат, нарушающий требования и условия лицензии.
Наделение гражданской правоспособностью сопряжено с получением лицензии отсюда и различия гражданских правомочий соискателя лицензии и лицензиата.
На основе Закона о лицензировании статусом соискателя лицензии и лицензиата наделяются только юридические лица частного права, к лицензирующим органам относятся юридические лица, действующие в сфере публично-правовых отношений.
Информация, определяющая статус лицензиата, подлежит внесению в реестр лицензий.
При аннулировании лицензий в базы данных лицензирующих органов вносятся сведения о юридических лицах или индивидуальных предпринимателях, утративших правомочия лицензиата. Сведения о соискателе лицензии не подлежат внесению в реестр. К ведению лицензирующих органов, а также государственных органов надзора и контроля отнесено осуществление надзора за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий.
Властные субъекты лицензионного права потенциально наделены определенными полномочиями в области лицензирования. Общим признаком субъектов данной группы является то, что они либо сами являются органами государственной власти (местного самоуправления) либо наделены определенными властными полномочиями со стороны таких органов. Полномочия различаются по своему характеру.
В зависимости от характера полномочий выделяются следующие подгруппы властных субъектов лицензионного права:
А. Субъекты, обладающие нормотворческими полномочиями в сфере лицензирования. Среди них: Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации.
Федеральное Собрание Российской Федерации в лице Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации принимает федеральные законы, определяющие основы лицензирования, тем самым создавая базу для существования административно-правового режима лицензирования.
Президент Российской Федерации в настоящее время принимает участие в функционировании режима лицензирования скорее косвенно. Согласно норме статьи 5 Закона о лицензировании Президент России определяет основы внутренней политики государства в области лицензировании. В ранее действовавшем Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» существовала специальная статья, уточнявшая перечень полномочий Президента Российской Федерации в сфере лицензирования. В ныне действующем Закона о лицензировании такая норма отсутствует. Однако продолжают действовать нормы Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которым главе государства подчинены федеральные органы исполнительной власти в сферах обороны, безопасности, внутренней и внешней политики, чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. В этой связи Президент Российской Федерации определяет полномочия подчиненных ему федеральных министерств и ведомств, осуществляемые при лицензировании. Кроме того, в настоящее время действуют акты Президента России, принятые по вопросам лицензирования видов деятельности, перечисленных в ч. 2 ст. 1 Закона о лицензировании. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации № 742 «О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней» или Указ Президента Российской Федерации № 1953 «Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами».
Полномочия Президента России в части формирования нормативной базы в области лицензирования статьей 5 Закона о лицензировании переданы Правительству Российской Федерации. В связи с этим Постановлениями Правительства Российской Федерации утверждаются две разновидности актов, определяющих лицензионные полномочия подчиненных ему федеральных министерств и ведомств: положения о федеральных органах исполнительной власти и положения о лицензировании конкретных видов деятельности. Помимо этого, Правительству Российской Федерации предоставлены полномочия по определению федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности, а также установлению видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В порядке реализации указанных полномочий Правительство Российской Федерации приняло Постановление № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым утвердило перечень федеральных органов исполнительной власти с указанием лицензируемых ими видов деятельности, а также перечень видов деятельности, лицензирование которых будет осуществляться на уровне субъектов Российской Федерации.
Б. Субъекты, обладающие правоприменительными полномочиями в сфере лицензирования. Среди них выделяются: лицензирующие органы, правоохранительные органы и негосударственные субъекты, наделенные властными полномочиями.
Лицензирующие органы. Понятие лицензирующих органов дано в статье 2 Закона о лицензировании. В соответствии с ней лицензирующие органы федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с Федеральным законом о лицензировании. О составе и полномочиях лицензирующих органов см. следующий параграф. Однако отметим, что наличие в системе лицензионного права специальных норм о лицензировании некоторых видов деятельности, определяет присутствие в составе лицензирующих органов не только федеральных и региональных органов, но также и органов местного самоуправления, а также негосударственных субъектов, наделенных полномочиями по выдаче лицензий.
Правоохранительные органы являются субъектами лицензионного права лишь опосредованно через применение в отношении субъектов лицензионных правоотношений норм отраслей административного и уголовного права, а также через осуществление контрольно-надзорных функций. Это, прежде всего, органы Прокуратуры Российской Федерации, а также следственные органы структуры МВД.
Негосударственные субъекты, наделенные властными полномочиями, это специфическая разновидность властных субъектов, наделенных определенными правомочиями, за исключением собственно полномочий по лицензированию конкретного вида деятельности. Наличие в лицензионном праве такого рода субъектов также следствие присутствия совокупности норм, выходящих за рамки общего законодательства о лицензировании. Примерами такого рода субъектов являются Федеральная нотариальная палата, по согласованию с которой Минюст России принимает решения в области лицензирования нотариальной деятельности, или брокерские гильдии и ассоциации, выдающие ходатайства о выдаче лицензии на право осуществления определенных видов биржевой деятельности, или саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, и т.д. Такие органы не являются лицензирующими (поскольку не наделены соответствующими полномочиями), но также осуществляют властные функции в отношении подвластных субъектов.
4. Третья группа субъектов лицензионного права Российская Федерация и ее субъекты. Как государственное образование Российская Федерация и ее субъекты обладают лицензионными правами, закрепленными в Конституции Российской Федерации. Так, статья 71 Конституции России в п. «ж» называет в качестве предмета исключительного ведения Федерации установление правовых основ единого рынка. В связи с тем, что ограничение свободы предпринимательства по территориальному признаку явилось бы явным и неприкрытым нарушением принципа единства экономического пространства, установление правовых основ лицензирования происходит исключительно на уровне общегосударственном. В то же время ст. 72 Конституции Российской Федерации относит административное право к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в связи с чем часть правоприменительных полномочий в области лицензирования федеральное законодательство (в частности, ст. 5 или ч. 2 ст. 6 Закона о лицензировании) полагает возможным передавать на уровень региональный, исходя из экономической, социальной или управленческой целесообразности. В ныне действующем лицензионном законодательстве предусмотрены два пути передачи лицензионных полномочий на уровень субъектов Федерации: прямое нормативное предписание, посредством принятия Постановления Правительства Российской Федерации (ст. 5), а также заключение соглашений, так называемых административных договоров, между федеральным органом исполнительной власти, на который постановлением Правительства Российской Федерации возложена обязанность по лицензированию вида деятельности, и органом государственной власти субъекта Российской Федерации, который располагает возможностями по выполнению соответствующего комплекса мероприятий на месте. Отметим, что муниципальные образования не являются субъектами лицензионного права.
5. Состав и полномочия лицензирующих органов. Лицензирующие органы в соответствии со ст. 2 Закона о лицензировании это федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с Закона о лицензировании. Таким образом, собственно лицензирующим является лишь тот федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который осуществляет лицензирование, руководствуясь нормами ныне действующего Закона о лицензировании.
Это означает, что законодатель не признает лицензирующими органы, осуществляющие лицензирование видов деятельности, перечисленных в ч. 2 ст. 1 Закона о лицензировании.
Однако если не принимать во внимание буквальную трактовку закона, то станет ясно, что лицензирующий орган:
- это не какой-то специально созданный специфический орган власти, непохожий на все остальные органы. На самом деле лицензирующий орган;
- это понятие, объединяющее совокупность определенных правомочий отраслевого органа власти в области лицензирования. По существу, наличие у органа власти (иного уполномоченного органами власти субъекта) набора определенных полномочий по лицензированию по лицензированию конкретного вида деятельности означает, что этот орган является лицензирующим в отношении неограниченного круга субъектов.
Поэтому, говоря о составе лицензирующих органов, мы должны остановится на двух группах таких органов. Первую группу составляют лицензирующие органы, определенные в соответствии с Закона о лицензировании. Вторую же, менее однородную, органы, наделенные полномочиями лицензирующих органов на основании других законов.
В соответствии с нормами Закона о лицензировании лицензирующими органами могут являться только федеральные и региональные органы исполнительной власти. При этом участие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможно только на основании специального решения Правительства Российской Федерации в соответствии со ст. 5 Закона о лицензировании либо путем заключения соглашения между федеральным и региональным органом исполнительной власти о передаче последним осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти.
Постановлением Правительства Российской Федерации № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» утверждены перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, и перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В состав федеральных лицензирующих органов входят 16 министерств, в том числе:
- Министерство внутренних дел Российской Федерации (негосударственная (частная) охранная и сыскная деятельность, виды деятельности, связанные с торговлей, экспонированием, коллекционированием оружия и патронов, а также деятельность по трудоустройству граждан России за рубежом)
- Министерство здравоохранения Российской Федерации (медицинская и фармацевтическая деятельность, а также деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, деятельность по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения и связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний)
- Министерство имущественных отношений Российской Федерации (оценочная деятельность)
- Министерство культуры Российской Федерации (деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
- Министерство по налогам и сборам Российской Федерации (производство табачных изделий)
- Министерство природных ресурсов Российской Федерации (деятельность по обращению с опасными отходами)
- Министерство путей сообщения Российской Федерации (деятельность по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава на железнодорожном транспорте, технических средств, используемых на железнодорожном транспорте, перевозки железнодорожным транспортом пассажиров и грузов, а также погрузочно-разгрузочная деятельность на железнодорожном транспорте)
- Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (деятельность по предупреждению и тушению пожаров, производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, а также совместно с Госгортехнадзором эксплуатация пожароопасных производственных объектов)
- Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации (производство лекарственных средств, медицинской техники, техническое обслуживание медицинской техники)
- Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (культивирование растений, используемых для производства наркотических средств и психотропных веществ, деятельность по разведению племенных животных, по производству и использованию племенной продукции (материала), элитных семян (семян элиты), по хранению зерна и продуктов его переработки)
- Министерство транспорта Российской Федерации (перевозки морским, внутренним водным и автомобильным транспортом пассажиров и грузов, сюрвейерское обслуживание морских судов в морских портах, деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом, погрузочно-разгрузочная деятельность в морских портах и на внутреннем водном транспорте)
- Министерство труда Российской Федерации (деятельность по оказанию протезно ортопедической помощи, и также деятельность негосударственных пенсионных фондов)
- Министерство финансов Российской Федерации (деятельность по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг, а также торговля указанной продукцией, и также аудиторская деятельность)
- Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (туроператорская деятельность, турагентская деятельность, а также деятельность по продаже прав на клубный отдых)
- Министерство энергетики Российской Федерации (деятельность по эксплуатации электрических и тепловых сетей, переработка, транспортировка, хранение и реализация нефти, газа и продуктов их переработки)
- Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций совместно с Министерством культуры Российской Федерации (воспроизведение (изготовление экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей)
Помимо министерств в состав федеральных лицензирующих органов входят 4 государственных комитета:
- Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и спорту (организация и содержание тотализаторов и игорных заведений)
- Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии (деятельность по изготовлению и ремонту средств измерений)
- Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно коммунальному комплексу (проектирование, строительство и инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом)
- Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству (осуществляемая в море деятельность по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыб, а также других водных животных и растений)
Одна федеральная комиссия:
- Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (деятельность инвестиционных фондов, по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов)
Три федеральные службы:
- Федеральная служба геодезии и картографии России (геодезическая и картографическая деятельность)
- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления, по активному воздействию на геофизические процессы и явления, деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях)
- Федеральная служба безопасности Российской Федерации (разработка, производство, реализация и приобретение в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, а также совместно с ФАПСИ деятельность по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации, в помещениях и технических средствах)
Пять российских агентств:
- Российское агентство по обычным вооружениям (производство оружия и основных частей огнестрельного оружия)
- Российское агентство по боеприпасам (разработка, производство, утилизация боеприпасов, производство пиротехнических изделий, деятельность по распространению пиротехнических изделий IV и V класса в соответствии с государственным стандартом, выполнение работ и оказание услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия)
- Российское авиационно-космическое агентство (космическая деятельность, разработка, производство и испытание авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения)
- Федеральное агентство правительственной связи и информации (деятельность по распространению, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, предоставление услуг в области шифрования информации, разработка, производство шифровальных (криптографических) средств, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств информационных систем, телекоммуникационных систем, деятельность по выдаче сертификатов ключей электронных цифровых подписей, регистрации владельцев электронных цифровых подписей, оказанию услуг, связанных с использованием электронных цифровых подписей, и подтверждению подлинности электронных цифровых подписей)
- Российское агентство по судостроению совместно Российское агентство по обычным вооружениям и Российское агентство по боеприпасам осуществляют лицензирование производства патронов к оружию и составных частей патронов; Российское агентство по обычным вооружениям, Российское авиационно-космическое агентство, Российское агентство по судостроению и Российское агентство по боеприпасам лицензируют разработку вооружения и военной техники, производство, ремонт, утилизацию и торговлю вооружением и военной техникой; Российское агентство по боеприпасам и Федеральный горный и промышленный надзор России выдают лицензии на производство, хранение, применение, а также деятельность по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения; Российское авиационно-космическое агентство и Министерство транспорта Российской Федерации осуществляют лицензирование ремонта авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения.
Кроме того, к лицензирующим органам относятся Федеральный горный и промышленный надзор России (эксплуатация взрывоопасных производственных объектов, химически опасных производственных объектов, магистрального трубопроводного транспорта, нефтегазодобывающих производств, деятельность по эксплуатации газовых сетей, по проведению экспертизы промышленной безопасности, производство маркшейдерских работ), а также Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации (деятельность по технической защите конфиденциальной информации). Совместно с Федеральным агентством правительственной связи и информации Государственная техническая комиссия при Президента Российской Федерации лицензирует деятельность по разработке и (или) производству средств защиты конфиденциальной информации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 135 осуществляют лицензирование таких видов деятельности как производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств, ветеринарная деятельность, заготовка, переработка и реализация лома черных и цветных металлов, публичный показ аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале. Подготовкой проектов положений о лицензировании данных видов деятельности, утверждаемых Правительством Российской Федерации, занимаются соответственно: Министерство здравоохранения Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации. В отличие от ранее действовавшего Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» ныне действующий Закона о лицензировании не определяет порядок, в соответствии с которым субъекты Российской Федерации распределяют переданные им полномочия по лицензированию между органами исполнительной власти субъекта. Следует предположить, что данный вопрос передан на усмотрение субъекта Российской Федерации.
Легитимной возможностью перераспределения лицензионных полномочий является также делегирование отдельных прав и обязанностей в форме соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти.
Вторая группа лицензирующих органов неоднородна по своему составу. Ее составляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также некоторые специальные организации, наделенные властными полномочиями.
Федеральные органы исполнительной власти, лицензирующие виды деятельности, на которые не распространяется общее законодательство о лицензировании:
- Федеральная служба безопасности России, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Министерство обороны Российской Федерации в области государственной тайны;
- Министерство Российской Федерации по налогам и сборам в области оборота этилового спирта и соответствующей продукции;
- Министерство связи Российской Федерации в области связи;
- Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства в области биржевой деятельности;
- Государственный таможенный комитет таможенная деятельность;
- Министерство юстиции Российской Федерации нотариальная деятельность;
- Министерство финансов страховая деятельность;
- Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг;
- Министерство экономического развития и торговли в области внешнеторговой деятельности;
- Министерство транспорта Российской Федерации международные автомобильные перевозки;
- Российское агентство по патентам и товарным знакам в области охраны результатов интеллектуальной деятельности;
- Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций в области использования орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телерадиовещания;
- Министерство природных ресурсов Российской Федерации в области использования природных ресурсов;
- Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии;
- Министерство образования Российской Федерации образовательная деятельность;
- другие.
В отличие от полномочий федеральных исполнительных органов, входящих в первую группу, лицензионные полномочия в области лицензирования перечисленных видов деятельности для указанных органов определены специальными нормативными правовыми актами о конкретных видах деятельности. Среди них можно назвать Федеральный закон № 52-ФЗ «О животном мире», Закон Российской Федерации № 36151 «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральный закон № 3951 «О банках и банковской деятельности» и др.
Помимо федеральных органов исполнительной власти в лицензировании видов деятельности, перечисленных в п. 2 ст. 1 Закона о лицензировании, участвуют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (как, например, в случае с лицензированием деятельности по розничной торговле этиловым спиртом).
Кроме этого, лицензированием такого вида деятельности, как деятельность кредитных организаций, занимается особый субъект публичного права Центральный банк Российской Федерации (банк России). Являясь кредитной организацией, Банк России помимо занятия непосредственно кредитной деятельностью, выполняет обширный массив государственных функций в области регулирования кредитно-денежной системы России, в том числе и функции по регистрации и лицензированию кредитных организаций.
В целях обеспечения имущественных прав авторов, исполнителей, производителей фонограмм и иных обладателей авторских и смежных прав могут создаваться организации, управляющие имущественными правами указанных лиц на коллективной основе.
Такие организации создаются непосредственно обладателями авторских и смежных прав и действуют в пределах полученных от них полномочий на основе устава, утверждаемого в порядке, установленном законодательством. Одна из основных функций таких организаций заключение лицензионных договоров (выдача лицензий).
Полномочия лицензирующих органов закреплены в ст. 6 Закона о лицензировании. Порядок их осуществления в каждом определенном случае устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.
Лицензирующие органы осуществляют полномочия по:
- предоставлению лицензии;
- переоформлению документов, подтверждающих наличие лицензий;
- приостановлению действия лицензий;
- возобновлению действия лицензий;
- аннулированию лицензий в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии;
- ведению реестра лицензий;
- контролю за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.
Перечисленные полномочия последовательно отражают полную совокупность мероприятий, осуществляемых в рамках лицензионной процедуры. При этом первые четыре полномочия соответствуют стадиям лицензионной процедуры, в то время как последние два принизывают весь процесс лицензирования. Так, в реестре лицензий в соответствии со ст. 14 Закона о лицензировании отражаются сведения обо всех мероприятиях, имевших место в отношении выданной лицензии.
Применительно к последнему из перечисленных в Законе полномочий следует отметить, что в ранее действовавшем Федеральном законе вместо термина «контроль» фигурировал термин «надзор». В этой связи может возникнуть вопрос о различиях между двумя названными категориями. В науке административного права нет общепринятой концепции, обосновывающей понятия и сущность контроля, надзора и различия между ними. Существуют диаметрально противоположные представления. С одной стороны, обосновывается отличие контроля от надзора по признаку подчиненности подконтрольного (поднадзорного) субъекта. При этом некоторые специалисты полагают, что в случае осуществления контрольных процедур объект контроля организационно подчинен контролирующей инстанции, в то время как другие специалисты считают, что организационно подчинен объект надзора, но не контроля. Предполагается, что надзор это разновидность контроля, и наоборот. Позволим себе присоединиться к мнению А.В. Ерицяна, который считает, что содержание контроля тождественно содержанию надзора, а, следовательно, утрачивает смысл практическое применение в нормативных правовых актах двух терминов, в то время как можно ограничиться единым термином «контроль», традиционно употребляемым в теории управления для обозначения функции вмешательства в ход управляемого процесса.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
