Обращение взысканий на пенсии по законодательству самодержавной России
Проблемы законодательного регулирования возврата долгов и возмещение ущерба, были и еще долго будут актуальными. Особенно в современных условиях резкой социально экономической поляризации общества. В связи с этим усиливается необходимость разработки ювелирного механизма обращения взысканий на имущество и другие источники доходов должника. Логично, что история становления законодательства регламентирующего этот процесс представляет несомненный научный интерес. В данной статье мы рассматриваем лишь один аспект указанной проблемы, а именно, обращение взысканий на пенсии в период XIX начала XX веков.
Одним из важнейших преимуществ, которые давала в самодержавной России государственная служба, являлось пенсионное обеспечение. Право на получение пенсий и единовременных пособий распространялось на каждого, кто без серьёзных взысканий прослужил определённое число лет в военной, придворной или гражданской службе. Государственные пенсии давались «в награду трудов» за «долговременную и беспорочную службу». В случае смерти чиновника, имевшего право на пенсию, вдова получала 1/2 причитающейся ему пенсии, а на каждого из детей полагалось по 1/6 пенсии отца. Малолетние дети, оставшиеся без отца (имевшего право на пенсию) и без матери, получали каждый по 1/4 пенсии отца. Осиротевшим семействам чиновников, не выслуживших пенсии, полагалось единовременное пособие, как правило, в размере годового оклада жалования главы семейства.
В самодержавной России под обращением взыскания на пенсии, понимался механизм принудительного исполнения судебных решений и постановлений других органов по основаниям, предусмотренных «Уставом о пенсиях и единовременных пособиях» (1827 года), а также норм других законодательных актов.
Существовало несколько оснований для производства удержаний из пенсий, из которых наиболее распространёнными были:
- частные долговые обязательства пенсионера;
- казённые материальные взыскания.
Правила о взысканиях по частным долговым обязательствам с лиц, состоящих на действительной или гражданской службе, или уже находящиеся в отставке, но получавших пенсию за службу были изложены в «Уставе гражданского Судопроизводства» и в «Положении о взысканиях гражданских». По этим законодательным актам, в случае если возникала необходимость взыскания с чиновника долга, не обеспеченного каким-либо залогом или поручительством, кредитор мог потребовать, чтобы обеспечение его претензий было обращено на получаемую должником пенсию.
В этом случае удержание на удовлетворение долга производилось на следующих принципах:
1. Из пенсии чиновника, получающего в год до 500 рублей включительно, вычиталось, если он не женат, 1/3, если женат или вдовец, но имел детей, 1/4 из всей следующей ему из казны ежегодно суммы;
2. Из пенсий получающего свыше 500, но не более 1000 руб. в год, неженатого, 2/5, женатого или вдовца, но имеющего детей, 1/3 всей суммы следующей ему из казны;
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
3. Из пенсий получавшего более 1000 руб. в год, неженатого, 1/2, женатого или вдовца, но имеющего детей, 2/5 от всей, получаемой им суммы.
Закон запрещал вычеты за долги и взыскания из пенсий, пожалованных за раны; финансовой помощи, назначенной должнику на погребение родителей, жены или детей, или по случаю разорения от пожара, наводнения или иного несчастного события, а также из пособий, выдаваемых чиновнику на лечение его болезни или членов его семьи; из суммы, отпущенной на поездку по делам службы. В 1887 году, указом Сената было определено, что взыскание частных долгов отставных нижних чинов не обращаются на получаемое ими из казны, на основании «Устава об общественном призрении», ежемесячное трёх рублёвое пособие.
На пенсии чиновников могли быть обращены и казённые взыскания. В этом случае, по общему правилу, установленному указом Сената, можно было удерживать 50% размера назначенной и выплачиваемой пенсии. И если эта норма не вызывала споров, то вопрос о возможности обращения казённого взыскания на пенсии членов семьи, получавших их за службу умерших мужей или отцов, стал дискуссионным.
В феврале 1822г. генерал от артиллерии, граф Аракчеев А.А. инициировал рассмотрение в Комитете Министров вопроса о возможности удержания части пенсии, пожалованных вдовам чиновников, в случаях, когда на их умерших мужей «откроется казённое взыскание». При этом оговаривалось, что другого имущества, которое могло бы быть обращено на погашение долга, не имелось. Причиной данного запроса стали прецеденты в подведомственном Аракчееву А.А. Отдельном Корпусе военных поселений.
Сам Аракчеев А.А. предлагал решать этот вопрос положительно и обосновал свою позицию тем, что пенсии вдов нельзя считать их собственностью, так как получают они её не за личные подвиги, а за службу мужей. Поэтому пенсия является имуществом чиновника и, следовательно, оно может быть обращено на пополнение государственного взыскания, точно так же, как всякое другое имущество, которое после чиновника оставалось наследникам. Вместе с тем, принимая во внимание, что прекращение выплаты пенсий вдовам, может «повергнуть их в крайнее и беспомощное состояние», граф предлагал «удерживать половинную часть, доколе взыскание будет пополнено».
В Комитете Министров доминировало другое мнение по данному вопросу. Во-первых, в правительстве считали, что пенсии вдов, составляют собственность не мужей, а самих вдов и «жалуются им большею частью во уважение бедности». Во-вторых, с точки зрения этики, Комитет Министров считал «неблаговидным» обращать на пенсии вдов «оказывающиеся на умерших взыскания». В-третьих, учитывая, что «подобные случаи весьма редки», правительство предлагало оставить в силе решение Сената от 9 сентября 1806г. и указа Александра I, согласно которым «исключения таковых взысканий из счёта, как безнадёжных» представлять всякий раз через Сенат императору.
Под давлением Аракчеева А.А, которого поддержали Государственный Контролёр, председатель Комитета Министров и Санкт-Петербургский генерал-губернатор, Александр I утвердил мнение этих четырёх членов правительства. Однако, спор о сущности понятия «пенсия» и принадлежности пенсионного права к той или иной отрасли права на этом не закончился и в последствии разгорался ещё не раз.
Во второй половине XIX века среди юристов стало доминировать мнение, что право на пенсии и единовременные пособия, следующие семействам чиновников по Пенсионному уставу, а равно по положению о преимуществах службы, составляет по существу своему личное право вдовы и детей умершего чиновника и потому не может принадлежать к числу наследственных прав. Так, например, в 1870г. кассационный департамент Сената по гражданским делам разъяснил, что единовременное пособие назначается, хотя и за службу умершего, но вдове его лично, не потому, что она его наследница, а потому что она вдова умершего на службе чиновника. Следовательно, пособие никак не могло быть признано личной принадлежностью умершего и отнесено к составу открывающегося после него наследства".
Согласно такой точки зрения, получение пенсии и пособия вообще не должно быть признано принятием наследства, и, следовательно, по общему правилу гражданских законов не влекло ответственности за долги умершего. Таким образом, юристы приходили к выводу, что по духу общих гражданских законов пенсии и единовременные пособия членов семьи чиновника не принадлежали вычетам за долги самих чиновников, какие бы они не были частные или казённые. Что же касается нормы Пенсионного устава об обращении казённых взысканий с чиновников на пенсии их вдов, то она представляет собой специальный закон, причём этот закон, как всякий ограничительный закон, мог быть применяем лишь к точно указанным в нём случая, т.е. к обращению только казённых взысканий и только на пенсии вдов. Поэтому никаких вычетов на компенсацию частных долгов чиновников из пенсии и единовременных пособий их семейств быть не могло, также как вычетов на пополнение казённых долгов чиновников из пенсий и единовременных пособий их детей.
Отметим, что выше сказанное относилось лишь к тем случаям, когда после чиновника не оставалось имущества, и его семейство не принимало никакого наследства. Но если вдова и дети чиновника, на котором оставались казённые и частные взыскания, принимали после чиновника наследство, то вместе с наследством на них переходила и ответственность за его долги. При чем, на погашение этих долгов могло было быть обращено всё вообще их имущество, не только полученное по наследству, но и их собственное, а в частности пенсии и единовременные пособия.
Точку в данной дискуссии поставил Александр II, утвердив «мнение» Государственного Совета «Об установлении однообразного для всех местностей размере вычетов, по казённым взысканиям, из пенсий, производимых вдовам чиновников». Согласно норме этого законодательного акта с пенсий вдов, в оговоренных случаях, стали удерживать одну треть. Однако это правило не распространилось на пенсии, назначаемые вдовам Санкт-Петербургского Вдовьего Дома. Из них не производилось никаких вычетов для удовлетворения падающих на них взысканий.
Таким образом, пенсионные законы самодержавной России страдали недостатками с точки зрения юридической техники. В частности, они отличались казуистичностью и неопределенностью формулировок. Например, законодатель использует такое оценочное понятие как «крайняя бедность» без его дополнительного разъяснения. К тому же нормативные акты, регулирующие обращение взысканий на пенсии, имели коллизионный и казуальный характер. Возможность наложения взыскания долгов зависела и от источника пенсионных выплат и материального положения пенсионера. Что касается единовременных пособий, то здесь учитывалось их целевое предназначение. Прослеживается тенденция к широкому усмотрению государственных органов и должностных лиц, а так же некоторая предвзятость законодателя. Например, закон защищает в первую очередь интересы государства, а не частных лиц, разрешая взыскивать долги перед государством с пенсий вдов чиновников, но ограничивает их от притязаний частных лиц.
Историко-правовой анализ выплаты денежной компенсации и предоставление льгот жертвам политических репрессий
Государство, осознавая свою ответственность перед гражданами, необоснованно пострадавшими в результате административно-юридического произвола, разработало систему мероприятий по их реабилитации. Получение материальной компенсации, возврат незаконно изъятого имущества в результате политических репрессий является сложной задачей для бывших политических заключенных.
На основании ст. 53 Конституции Российской Федерации и 38 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР, каждый гражданин в нашей стране должен быть уверен, что он имеет право на возмещение государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями, предприятиями, общественными объединениями вреда, в том числе морального ущерба, причиненного незаконными действиями (или бездействием) указанных органов власти или их должностных лиц. В преамбуле Закона «О реабилитации жертв политических репрессий» сказано: «Целью настоящего Закона является реабилитация всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального ущерба». Таким образом, одной из важнейших задач современного этапа реабилитации является возмещение материального ущерба жертвам политических репрессий. Без ее решения невозможно в полной мере восстановить правовой статус реабилитируемых граждан. В соответствии с Законом о реабилитации решения по вопросу о возмещении ущерба принимают исполнительные органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Основанием для таких решений являются заключения комиссий по восстановлению прав реабилитируемых жертв политических репрессий. Механизм компенсации материального ущерба, возврат гражданам незаконно конфискованного имущества регулируется статьями 1218 Закона о реабилитации.
Кроме того, сегодня принято множество различных постановлений Правительства Российской Федерации и других законодательных и нормативных актов, которые направлены на разрешение этой задачи. Вместе с тем этот процесс проходит сложно и противоречиво. Это объясняется наличием как объективных, так и субъективных причин. Возникли различные толкования отдельных положений Закона о реабилитации, что привело к отсутствию единообразной правоприменительной практики, в том числе и судебной, в различных регионах России. Может быть поэтому наибольшее число изменений и дополнений было внесено в статьи Закона о реабилитации, которые касались материальной компенсации и изъятого имущества у реабилитированных граждан. Как происходил возврат конфискованного имущества, выплата компенсаций и предоставление льгот гражданам, необоснованно репрессированным в советское время, после принятия Закона о реабилитации и сегодня посвящена данная статья.
Анализ законодательства о реабилитации свидетельствует о том, что восстановление правового статуса реабилитируемых лиц намечалось производить постепенно, поэтапно, по мере создания экономических и социальных условий. Так, в ст. 15 Закона о реабилитации (ред. Закона от 18 октября 1991 г.) было предусмотрено право реабилитированных лиц, подвергшихся репрессиям в виде лишения свободы, на получение денежной компенсации. Ее размер исчислялся из расчета 180 рублей за каждый месяц лишения свободы, но не более чем 25 тыс. рублей. Подобные меры предусматривало законодательство о реабилитации других стран. Например, на Украине компенсация составляла 140 рублей за каждый месяц лишения свободы, но не более чем 12 тыс. рублей; единовременно выплачивалось до 3 тыс. рублей, остальные суммы в течение последующих пяти лет5. Вместе с тем ст. 15 и 16 Закона о реабилитации, в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР “О реабилитации жертв политических репрессий”», вводились в действие с 1 декабря 1991 г., а сам Закон с момента его опубликования. Это объясняется тем, что в это время не был разработан механизм возмещения материального ущерба и порядок выплаты компенсаций. В названном постановлении Верховного Совета было предложено Совету Министров РСФСР в течение двух месяцев разработать данный порядок выходит постановление Правительства Российской Федерации №160 «О порядке выплаты денежной компенсации и предоставления льгот лицам, реабилитированным в соответствии с Законом РСФСР “О реабилитации жертв политических репрессий”». Этим постановлением принималось Положение о порядке выплаты денежной компенсации реабилитированным лицам, утверждался образец свидетельства о праве на льготы. Правительствам республик, органам исполнительной власти краев и областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга было поручено принять меры по предоставлению льгот лицам, реабилитированным в соответствии с Законом РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий».
26 июня 1992 г. вносятся изменения в Закон о реабилитации. После внесения изменений подсчет денежной компенсации стал производиться исходя из трех четвертей установленного законом минимального размера оплаты труда за каждый месяц лишения свободы, но не более ста минимальных размеров. Действие распространялось на правоотношения, возникшие с 1 декабря 1991 г., поэтому перерасчет сумм, правильно начисленных до названного срока, не производился. Это означало, что сумма полагающейся компенсации даже в тех случаях, когда она была выплачена по ранее действовавшим нормам, пересматривалась исходя из вновь установленного размера. При этом учитывался минимальный размер оплаты труда, который составлял 900 рублей. Однако на этом процесс изменений и дополнений в ст. 15 Закона о реабилитации не закончился. Так данная статья была дополнена четвертой частью. В соответствии с этим дополнением порядок выплаты компенсации распространялся на лиц, репрессированных за пределами Российской Федерации, но постоянно проживающих на ее территории. И, наконец, в ст. 15 были внесены изменения, в соответствии с которыми право на получение денежной компенсации было предоставлено лицам, подвергшимся политическим репрессиям в виде помещения на принудительное лечение в психиатрические лечебные учреждения из расчета за каждый месяц пребывания в них. Это позволило названным лицам в случае возникновения спора обратиться в суд с соответствующим требованием, даже если ранее им было отказано в выплате компенсации, потому что Законом о реабилитации в прежней редакции такое право не предусматривалось. В связи с изменениями, внесенными в Закон Правительство Российской Федерации принимает постановление №847 «О внесении изменений и дополнений в Положение о порядке выплаты денежной компенсации лицам, реабилитированным в соответствии с Законом РСФСР “О реабилитации жертв политических репрессий”» были внесены изменения в ст. 15 Закона о реабилитации. С этого времени выплата денежной компенсации стала производиться из расчета 75 рублей за каждый месяц лишения свободы или пребывания в психиатрических лечебных учреждениях, но не более 10 000 рублей.
Вместе с тем, по нашему мнению, ст. 15 Закона о реабилитации на сегодняшний день не обеспечивает эффективного восстановления нарушенных прав граждан, в том числе возмещение денежной компенсации. Применение на практике данной статьи сразу же выявило ряд ее недостатков. Так, например, в статье не предусматривается выплата денежной компенсации гражданам, которые направлялись в ссылку, высылку, на спец. поселение, подвергались иным ограниченных вопросах, связанных с выплатой денежной компенсации жертвам политических репрессий и льготами в пенсионном обеспечении репрессированным и впоследствии реабилитированным».
Представляется, что данную норму следует распространить на всех граждан, реабилитируемых по Закону о реабилитации, находившихся на спец. поселении, независимо от оснований, по которым они были репрессированы. В соответствии с Законом возмещается только срок в виде лишения свободы, помещения на принудительное лечение в психиатрические лечебные учреждения, да и то не полностью. Это меньше, чем предусмотрено указом Президиума Верховного Совета СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей». Согласно этому указу ущерб «возмещается государством в полном объеме».
Наряду с выплатой денежной компенсации, Закон РФ определяет круг лиц и перечень предоставляемых льгот реабилитированным гражданам, а также лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. Этой проблеме посвящены статьи 12, 13, 16 Закона о реабилитации. Так, в соответствии со ст. 12 Закона о реабилитации льготы и выплаты компенсаций предоставлялись лицам, репрессированным за пределами Российской Федерации, но постоянно проживающим на ее территории, в том случае, если принятые в отношении них уполномоченными на то органами государств бывших республик ССССР решения не противоречили законодательству Российской Федерации. Статья 13 Закона о реабилитации давала реабилитированным лицам и членам их семей право на первоочередное получение жилья, а проживающим в сельской местности на получение беспроцентной ссуды и первоочередное обеспечение строительными материалами для строительства жилья. Эти права распространялись также на членов их семей и других родственников, проживающих совместно с репрессированными лицами до применения к ним репрессий, а также на детей, родившихся в местах лишения свободы, ссылки, высылке, на спец поселении. Статья 16, как и ст. 15 Закона, была введена в действие и на протяжении своего существования не раз подвергалась изменениям и дополнениям.
Согласно Закону о реабилитации лица, подвергшиеся политическим репрессиям в виде лишения свободы, ссылки, высылки, направления на спец. поселение, привлечения к принудительному труду в условиях ограничения свободы, в том числе в «рабочих колоннах НКВД», иным ограничениям прав и свобод, необоснованно помещавшиеся в психиатрические лечебные учреждения и впоследствии реабилитированные, имеющие инвалидность или являющиеся пенсионерами, имели право на первоочередное получение путевок для санаторно-курортного лечения и отдыха; внеочередное оказание медицинской помощи и снижение стоимости лекарств по рецепту врача на 50 процентов; бесплатное обеспечение автомобилем; бесплатный проезд всеми видами городского пассажирского транспорта (кроме такси); снижение размеров оплаты жилой площади и коммунальных услуг на 50 процентов; бесплатную установку телефона; первоочередное вступление в садоводческие товарищества и жилищно-строительные кооперативы; льготное обеспечение продовольственными и промышленными товарами и др.
На лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, распространялись льготы, предусмотренные ч. 2 ст. 16, за исключением пунктов «в», «е», «и» и «м». (Подобные дополнительные льготы и преимущества реабилитируемых содержались в законодательстве о реабилитации стран СНГ. Так, например, в Казахстане данная категория граждан имела право на внеочередное получение жилого помещения, вступление в гаражные кооперативы, выделение земельных участков под индивидуальное жилищное строительство). Таким образом, Закон о реабилитации установил льготы, которые позволяли более полно восстановить права репрессированных граждан и их родственников. Вместе с тем из-за отсутствия у государства финансовых средств и юридического механизма предоставление льгот реабилитированным лицам началось лишь в 1994 г.
Для реализации Закона о реабилитации Правительство Российской Федерации принимает постановление № 419 «Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий». Постановление поручало Министерству финансов Российской Федерации предусмотреть в федеральном бюджете необходимые средства для обеспечения предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, пострадавшим от политических репрессий, а органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять меры по предоставлению льгот указанным лицам. Вместе с тем предоставление льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, не ограничивается этим постановлением. Так, в ч. 1 ст. 16 говорилось, что реабилитированные лица и члены их семей, проживающие в сельской местности, имели право на получение беспроцентной ссуды и первоочередное обеспечение строительными материалами для строительства жилья. В Указе Президента Российской Федерации № 1180 «О жилищных кредитах» отмечалось, что граждане Российской Федерации, признанные в установленном порядке, нуждающимися в улучшении жилищных условий, получают безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья. Сам же порядок предоставления реабилитированным лицам беспроцентной ссуды на индивидуальное жилищное строительство разъяснялся в письме Министерства финансов Российской Федерации № 120734. В нем отмечалось, что администрация региона реабилитированным гражданам, проживающим в сельской местности, может выдать беспроцентную ссуду на жилищное строительство с учетом требований «Положения о жилищных кредитах», утвержденного Указом Президента Российской Федерации.
В начале третьего тысячелетия в Закон о реабилитации было внесено множество различных поправок и изменений. В основном они касались материального возмещения реабилитированным гражданам. Однако государство не торопилось выполнять свои обязательства. Так, в соответствии с рядом федеральных законов действие ст. 13 и ч. 1 ст. 16 настоящего Закона о реабилитации было приостановлено на четыре года в части получения беспроцентной ссуды. Также было приостановлено действие п. «в» ч. 2 ст. 16 Закона о реабилитации на весь год (бесплатное обеспечение автомобилем класса ЗАЗ-968И при наличии медицинских показаний на мотоколяску).
Приостановление действия некоторых частей статей Закона о реабилитации было вызвано тем, что федеральным бюджетом не предусматривались средства на их реализацию. Таким образом, многие положения Закона о реабилитации носили декларативный характер. Они никоим образом не могли восстановить справедливость в отношении репрессированных лиц. Вместе с тем законодатель внес изменения, которые не улучшили, а наоборот ухудшили положение реабилитированных граждан. Так, если раньше в ч. 1 ст. 13 Закона о реабилитации говорилось, что реабилитированные имели право на первоочередное получение жилья, то на сегодняшний день они «принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством субъектов Российской Федерации». Законодатель ликвидировал понятие «льготы» и конкретные виды льгот, установленные нормами ст. 16 Закона о реабилитации. Взамен установил общую неконкретную формулировку: «Реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации». На наш взгляд, данное понятие, во-первых, очень расплывчато, во вторых, социально-экономическое положение различных субъектов Российской Федерации неравнозначно. Поэтому в каждом регионе могут быть приняты совершенно разные законы, обеспечивающие меры социальной поддержки различных слоев населения. В одних регионах этих законов будет больше, в других меньше. Таким образом, создаются неравные условия для обеспечения мерами социальной поддержки реабилитированных граждан.
Рассмотрение проблемы реабилитации было бы неполным без морального аспекта. Сегодня продолжает свою деятельность общество «Мемориал».
В печатных органах публикуются списки реабилитированных граждан. Во всех регионах изданы или издаются «Книги Памяти». В последние годы активизировалась работа по выявлению мест захоронения репрессированных граждан, воздвижению на этих местах памятников или памятных знаков. Так, после принятия постановления Правительства Российской Федерации № 1247 «О создании мемориальных комплексов в местах захоронения советских и польских граждан жертв тоталитарных репрессий в Катыни (Смоленская область) и Медном (Тверская область)» началось сооружение мемориальных комплексов. Согласно этому постановлению предусматривалось выделение лимитов государственных централизованных капитальных вложений и бюджетных ассигнований на создание этих комплексов. Им был дан статус государственных учреждений. Однако, по нашему мнению, сегодня не решена одна из главных задач реабилитации. Так, преамбула абзаца третьего Закона РФ предусматривала, как одну из целей Закона, компенсацию морального вреда. Вместе с тем ни ст. 161, ни ч. 4 ст. 12, ни иные статьи Закона не содержали указаний на компенсацию морального вреда ни самим реабилитированным, ни их родственникам. Невозможна была такая компенсация ни в соответствии с ранее действовавшим ГК РСФСР, ни в соответствии с ГК РФ, поскольку их действие распространялось лишь на правоотношения, возникшие после введения их в действие. С таким положением дел мириться нельзя. Необходимо внести соответствующие изменения в законодательство о реабилитации с тем, чтобы каждый реабилитированный гражданин мог получить компенсацию за моральный вред.
Вместе с тем, на наш взгляд, законодатель пошел по наиболее легкому пути. Федеральным законом № 122ФЗ он исключил из преамбулы абзаца третьего слова «и морального», оставив слова «обеспечение посильной в настоящее время компенсацией материального ущерба». Таким образом, во-первых, были ликвидированы недостатки Закона о реабилитации, во-вторых, были сэкономлены государственные средства на жертвах политических репрессий.
Подводя итоги вышеизложенному, хотелось бы отметить, что на современном этапе реабилитации десятки тысяч жертв политических репрессий получили денежную компенсацию, вернули конфискованное имущество. Многим из них предоставлены льготы, восстановлены утраченные специальные звания, возвращены государственные награды. Репрессированные и депортированные народы получили возможность вернуться на прежние, места жительства. Приняты специальные программы по социально-экономическому, культурному возрождению этих народов. Вся эта работа финансировалась из бюджета Российской Федерации и регионов. Только на выплату компенсаций за незаконно конфискованное имущество было предусмотрено 750 млрд., рублей из бюджета России. Однако, исходя из финансовых возможностей государства, в законодательство о реабилитации были введены ограничительные условия. Назначение компенсаций производилась только после подачи заявления реабилитированным лицом. Сумма этой компенсации, а также лица, которые могли получить ее, были ограничены, выплата производилась лишь за время отбывания такого наказания, как лишение свободы или принудительное лечение в психиатрической больнице. Многие граждане не знали порядка назначения компенсации и не подавали заявления. Непонятно, почему в нашей стране мерилом благополучия считается минимальный размер оплаты труда. Во всем мире существует понятие «социальный стандарт жизни». В Законе о реабилитации долгие годы денежные компенсации, компенсации за конфискованное имущество выплачивались из расчета минимального размера оплаты труда. Но и сегодня эти компенсации ограничиваются 10 000 рублями. На наш взгляд, компенсация должна быть выплачена всем репрессированным гражданам без исключения и независимо от того, подавал реабилитированный заявление или нет.
Жертвы политических репрессий также лишены права на денежную компенсацию за моральный ущерб. Совершенно непонятна позиция законодателя по вопросу получения единовременного денежного пособия как вида материальной помощи реабилитированным гражданам. Право на получение такого пособия имеют лишь участники Новочеркасских событий.
Предоставление льгот реабилитированным также было несправедливым. Более того, вместо конкретных льгот, которыми могли пользоваться реабилитированные граждане, вводится такое неопределенное понятие, как «меры социальной поддержки».
Замена конкретного перечня льгот для реабилитированных граждан на денежную компенсацию нацеливает монополистов на то, чтобы спешно их «освоить». Взвинчиваются цены. В итоге денежная компенсация реабилитированным лицам обречена быть нивелированной искусственным ростом цен.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод об относительной самостоятельности правовой формы отношений по возмещению вреда, причиненного незаконными политическими репрессиями, действиями властного характера. Отсюда следует, что перечисленные нормативные акты, опосредующие эти социальные связи, по своему функциональному назначению относятся к Гражданскому праву. Следовательно, и свое дальнейшее развитие они должны получить в гражданском законодательстве.
Сегодня Закон РФ «О реабилитации жертв политических репрессий», будучи направленный на исправление несправедливости, допущенной к репрессированным лицам, не обеспечивает восстановления их прав в полном объеме. Для разрешения этих проблем необходимо внести соответствующие изменения в законодательство о реабилитации.
Сибирская милиция 1918 года: общая характеристика основ правового регулирования
Февральская и Октябрьская революции 1917 года, провозглашение большевиками лозунга о праве наций на самоопределение повлекли за собой цепную реакцию провозглашения независимых государств на территории бывшей Российской империи. В годы гражданской войны, а значительной территории России после свержения Советской власти, установился режим «демократической контрреволюции» и были образованы многочисленные антибольшевистские правительства. Так, по некоторым подсчетам, было создано свыше 60 «революционных» и «контрреволюционных» национально-государственных образований.
На территории Сибири наиболее крупным являлось Временное Сибирское правительство, а на Урале действовали Временное Областное правительство Урала (Екатеринбург, август ноябрь 1918 года)2 и Комитет членов Учредительного собрания (Самара, с июня 1918 по январь 1919 гг.)3, которые впоследствии, реорганизовавшись, вместе с Временным Сибирским правительством передали власть Российскому Правительству во главе с А.В. Колчаком (Омск), который и объявил себя Верховным правителем России в ноябре 1918 года.
Вследствие этого действие нормативных актов Временного Сибирского правительства распространялось и на Урал. Однако до «колчаковского переворота» это влияние было ограничено лишь частью Урала. Так, Временным Сибирским правительством 18 июля 1918 года было издано постановление «О распространении действий узаконений и распоряжений Сибирского правитель Константинов С.И. Вооруженные формирования противо-большевистких правительств Поволжья, Урала и Сибири в годы гражданской войны.
Вместе с тем, некоторые аспекты проблемы, связанные с организацией на территории «белых» правительств, не получили достаточного освещения. Представляется актуальным дальнейшее изучение Временного положения о сибирской милиции, изданное Временным Сибирским правительством.
Для достижения своих целей Временному Сибирскому правительству необходимо было иметь четко выстроенную систему органов власти и управления, в том числе и органов внутренних дел.
Функцию охраны правопорядка на территории Временного Сибирского правительства осуществляла милиция, действовавшая на основе Временного положения о Сибирской милиции.
В августе 1918 года Временным Сибирским правительством было принято решение о передаче милиции из ведения органов местного самоуправления в ведение МВД. Данное решение Административный совет Временного Сибирского правительства оформил Постановлением «Об изъятии милиции из ведения городского и земского самоуправления с передачей ее в ведомство МВД».
Данное постановление содержало нормы об отмене на территории Временного Сибирского Правительства «Временного положения о милиции», изданного Временным правительством 17 мая 1917 года, а также часть норм Городового положения (по редакции 9 июня 1917 года), Положения о земских учреждениях (по редакции 9 июня 1917 года), Положения о земских учреждениях Сибири, в которых содержались положения о нахождении милиции в ведении органов городского самоуправления.
По мнению И.Ф, Фирсова, в данных документах отсутствовало упоминание об отмене документов советского периода, регламентировавшие деятельность органов милиции8. Однако следует учитывать тот факт, что 5 июля 1918 года Временным Сибирским правительством было издано Постановление о безусловном «запрещении Советов безотносительно к их компетенции» и признание всех декретов, изданных СНК, недействительными».
На территории, контролируемом Временным Сибирским правительством отменялось Положение «О рабоче-крестьянской охране (советской милиции). В результате в действие вступало «Временное положение о сибирской милиции»20, в соответствии со ст. 1 которого милиция являлась исполнительным органом Временного Сибирского правительства на местах в составе МВД.
Нормативно-правовой акт состоял из 50 статей, объединенных в 7 разделов. В этом положении определялся порядок организации уездной и городской полиции, обозначались предметы ведения полиции и ее компетенция. Также регулировались трудовые отношения по поводу приема, перемещению и увольнению чинов милиции.
Специальный раздел был посвящен ответственности сотрудников милиции.
Одно из нововведений Временного положения о сибирской милиции состояло в том, что милиция находилась в ведении МВД, при этом одна треть расходов по содержанию милиции возлагалась на органы местного самоуправления.
Однако органы местного самоуправления категорически выступали против передачи из их ведения милиции, мотивируя тем, что это идет вразрез с правительственной политикой повышения роли самоуправления после февраля 1917 года.
По мнению С.П. Звягина, органы самоуправления выступали против решения омских властей, руководствуясь политическими амбициями, зачастую не сообразуясь с собственными возможностями содержать милицию. В частности писал в МВД Тобольский губернский комиссар В.И. Пигнатти, что Тюменская городская дума протестует, а между тем состояние милиции в городе неудовлетворительное .
В Пермской губернии, после освобождения территории Урала и Сибири от Советской власти органы местного самоуправления также негативно отнеслись к передаче милиции в ведение МВД. Так, в Пермской городской думе в декабре 1918 года была создана комиссия из 3 гласных по составлению мотивированной записки в МВД о необходимости оставлении городской милиции в руках городского самоуправления.
В Оренбурге органы местного самоуправления считали, что милиция должна находиться в ведении государства. В Постановлении № 453 Войскового правительства Оренбургского казачьего войска, в ведение которого была передана милиция, отмечалось, что «Оренбургское городское самоуправление отказалось от заведования городской милицией».
Тобольская губернская земская управа в лице товарища своего председателя 14 сентября 1918 года сообщала министру внутренних дел о том, что она склонна искренне приветствовать состоявшийся акт передачи милиции в ведение МВД как безусловно целесообразное мероприятие, полезное как центру, так и местным властям. Однако логическим следствием, по мнению С.П. Звягина, было бы полное освобождение органов самоуправления от финансирования милиции. Вместе с тем, в соответствии со ст. 8 Положения о сибирской милиции, органы местного самоуправления должны были нести одну треть расходов по финансированию милиции.
Например, Красноуфимская уездная земская управа Пермской губернии согласна была взять на содержание милиции 30 % расходов уездной милиции. Архивные материалы свидетельствуют также о том, что на органы местного самоуправления возлагались и дополнительные расходы. Так, в соответствии с Циркуляром Тобольского губернского комиссара земства помимо одной трети расходов несли натуральную дорожную повинность по провозу на лошадях чинов милиции, направлявшихся по делам службы в уезд. В Екатеринбурге органы городского самоуправления также предоставляли в натуре лошадей, экипажи и кучеров для разъездов.
Как следует из доклада городского головы Екатеринбурга на имя Верховного правителя, за период с 1 августа 1918 года по 1 января 1919 года город выплатил на содержание милиции 620 тыс. рублей. От областного правительства Урала было получено лишь 254 тыс. Таким образом, долг казны городу к 1 января 1919 года составил 360 тыс. рублей. Всего, в соответствии с объяснительной запиской к проекту штатов и окладов Екатеринбургской уездной милиции на содержание Екатеринбургской уездной милиции требовалось в год 3309800 рублей .
Были случаи, когда деньги на содержание милиции брались взаймы. Например, новый состав Курганской городской думы решил легализовать заем правопорядка. В январе 1919 года к Министру внутренних дел обратился командующий Уральским отдельным корпусом. Генерал ходатайствовал о возвращении штабу корпуса 100 тысяч рублей, которые он дал взаймы для выплаты жалования милиционерам Челябинска по просьбе министра финансов.
В городе Екатеринбурге органы городского самоуправления предлагали совершить зачет требований: вместо выплаты одной трети расходов городские управления предоставляли «помещения для милиции: для управления милиции, канцелярия участковых начальников и арестантских помещений».
М.М. Степанов отмечал, финансирование милиции (основной ее части) из государственного бюджета позволило значительно улучшить ее снабжение, а также увеличить (в основном руководящему составу) оклады.
Помимо нововведений, касающихся финансирования милиции, изменились требования к чинам милиции. Во Временном положении о Сибирской милиции были определены лица, которые могли быть приняты в милицию Временного Сибирского правительства: это только Российские граждане, достигшие 21 года, причем для начальника милиции и его помощников обязательным было наличие образования не ниже среднего, все же остальные должности в милиции допускались «лица вполне грамотные» (ст. ст. 14, 16).
Следует отметить, что в отличие от Постановления Временного Правительства Временное положение «О сибирской милиции» вводило еще одну категорию граждан, которые не могли служить в милиции, ответственные работники при Советах (ст. 15).
Если сотрудники советской рабоче крестьянской милиции не могли продолжать службу в милиции Временного сибирского правительства, то отношение к бывшим полицейским и жандармам было нейтральным. Верховный правитель России адмирал А.В. Колчак и созданное при нем правительство привлекали на службу в органы внутренних дел бывших жандармов и полицейских. Через органы печати к ним даже обратились с предложением вступать в ряды милиции.
Директор Департамента милиции В. Н. Пепеляев обосновал подобное решение тем, что на службу в милицию принимают бывших полицейских и жандармов, которые «не опорочены по суду и ни в чем предосудительном не замечены, как людей, подготовленных теоретически и практически»33. В результате, несмотря на некоторые кадровые изменения в целом состав милиции в значительной степени остался прежним.
В соответствии с Положением о Сибирской милиции начальники милиции и их помощники уже не избирались городскими и земскими управами, а стали назначаться МВД по представлению губернских и областных комиссаров. Все же прочие чины милиции назначались губернским (областным) комиссаром по представлению начальников милиции (ст. 13).
Структура органов милиции согласно Временному положению о Сибирской милиции оставалась примерно такой же, как у народной милиции Временного правительства, однако сибирским правительством не была предусмотрена в ее структуре выборная волостная милиция. Органы милиции делились на уездные и городские. Уезд вместе с уездным городом и другими населенными пунктами находился в ведении уездной милиции. Губернские и крупные города имели свою городскую милицию. В состав милиции входили: начальник, его помощники, участковые начальники с помощниками, старшие милиционеры и милиционеры. В подчинении начальников уездной и городской милиции находились канцелярия, рассыльные, помещение для арестованных и архив. Вместе с тем, заслуживает внимания тот факт, что на территории Пермской губернии существовала волостная милиция, которая находилась в ведении уездной милиции (чины милиции назначались и увольнялись начальником уездной милиции).
Во главе уездной милиции стоял начальник управления, который руководил деятельностью всех чинов. Он отвечал за правильностью расходов по содержанию милиции, а также за ее имущество. Например, канцелярия Пермской уездной милиции состояла из трех отделов: уголовно-юридического, гражданского, бухгалтерии. Личный состав Управления назначался и увольнялся непосредственно начальником уездной милиции. Территория уездов делилась на участки. В каждом участке назначался начальник участка, который должен был иметь канцелярию с письмоводителем, необходимым количеством милиционеров и арестное помещение.
Все чины милиции участков находились в непосредственном подчинении у начальников участков. При делении на участки в отдельные самостоятельные единицы были выделены наиболее крупные заводы с преобладающим пролетарским населением. Это создавало большую трудность для сотрудников милиции, так как в данном случае приходилось выполнять больший объем работы, нежели на простом участке».
Участковые начальники, их помощники, старшие милиционеры распределялись по волостям, что предполагало тесную связь милиции с населением, а также контроль за положением в волостях. Непосредственно на местах милицией руководили губернские (областные) комиссары, переименованные Постановлением Правительства в управляющих. Им, в свою очередь, подчинялись начальники отделов милиции губернских и областных управлений. Примечательно, что, как и в царской России, эти должностные лица имели весьма ограниченные полномочия. Вся полнота власти по руководству милицией, в том числе кадровые назначения, была в руках руководителей губернии (области).
На территории Сибири, в соответствии с Временным положением милиция определялась как орган охраны общественной безопасности и порядка, защита граждан от насилия и самоуправства.
В ее ведении находились: принятие мер к прекращению нарушения правопорядка или закона; своевременное оповещение население о распоряжениях властей; охрана прав гражданской свободы; содействие органам власти в осуществлении ими своих функций; выдача удостоверений, справок, свидетельств, в том числе свидетельств о бедности; ведение учета населения; составление актов и протоколов о несчастных случаях, происшествиях, нарушениях законности и т.д.; обеспечение порядка в местах общественного пользования, наблюдение за исправным состоянием дорого, мостов, площадей и проч., надзор за порядком движения на них; принятие мер к охране порядка при пожарах, наводнениях, стихийных бедствиях, оказание помощи при несчастных случаях; организация содействия граждан для оказания помощи при общественных бедствиях.
Поддержание порядка было главной задачей милиции на территории, которую контролировали другие антибольшевистские правительства.
Такое представление о задачах милиции, по-видимому, дало основание советским исследователям отождествлять милицию с органами государственной безопасности. В.В. Гармиза писал о том, что охрана порядка безопасности граждан вверялась тогда милиции, а точнее, полиции, так как функции ее в значительной степени совпадали с функциями охранки. Однако, как отмечал С.П. Звягин, анализ документов и деятельности сибирской милиции показывает, что такое представление не в полной мере отражало многообразие милицейской службы .
Временное положение о Сибирской милиции предусматривало дисциплинарную ответственность сотрудников милиции. Так, видами дисциплинарной ответственности за совершения проступков являлись замечания и выговоры, а административной за совершение правонарушений наряды вне очереди (не более трех), штрафы (в размере не более пятидневного жалования) либо арест до трех суток.
Действие Временного положения о сибирской милиции утратило свою силу после занятия территории Сибири и Урала войсками Красной Армии во второй половине 1919 года.
Как отмечает М.М. Степанов, в качестве основы организации и правового регулирования органов внутренних дел белых правительств использовались организационно-правовые начала органов внутренних дел дореволюционной России, при этом в государственных образованиях «демократической контрреволюции» использовалось законодательство Временного правительства.
Заслуживает внимание точка зрения И.Ф. Фирсова. По его мнению, Временное Сибирское правительство не предложило никаких принципиально новых подходов к построению органов милиции и лишь воспользовалось идеями, провозглашенными в марте 1917 года Временным правительством, в частности, подчинило милицию губернским и уездным комиссарам. При этом от принципов, заложенных в организацию народной милиции после 7 апреля 1917 года (децентрализация, выборность, подчиненность органам местного самоуправления), Временное Сибирское правительство полностью отказалось, осознавая, видимо, ошибочность такого подхода. Однако, как и в период Временного правительства, какого-либо органа, руководившего милицией на губернском уровне, не предусматривалось. Такое руководство осуществлялось губернским комиссаром, и без того имевшим весьма широкий круг полномочий. Отсутствие специального губернского руководящего органа не могло сказаться на качестве выполнения структурными подразделениями милиции возложенных на нее задач.
На наш взгляд, согласиться с таким мнением не представляется возможным, так как при разработке Временного положения о сибирской милиции не мог не учитываться дореволюционный опыт построения органов внутренних дел.
Вполне обоснованной представляется точка зрения А.Я. Малыгина, А.Н. Никитина, которые полагали, что разработчики Положения о Сибирской милиции использовали не только Временное положению, но и Устав уголовного судопроизводства, опыт царской полиции и милиции Временного правительства. Переход милиции под контроль правительства означал не только отказ от идеи муниципальной милиции. Главным было, пожалуй, то, что существенно ослаблялись позиции местного самоуправления важного элемента народовластия.
Таким образом, Временное положение о сибирской милиции регулировало отношения по организации и деятельности милиции на территории Урала и Сибири. В соответствии с данным документом милиция находилась в ведении Министерства внутренних дел, в отличие от народной милиции Временного правительства. Милиция определялась как орган охраны общественной безопасности и порядка, защита граждан от насилия и самоуправства. Нововведением стал вопрос о финансировании милиции, которое осуществлялось из государственного бюджета (основной ее части), хотя одна треть расходов возлагалась на городские и земские органы самоуправления.
Временное положение о сибирской милиции являлось комплексным нормативным актом, содержавшее в себе нормы трудового, административного, уголовно-процессуального права. При этом разработчики Положения о Сибирской милиции использовали как опыт построения народной милиции Временного правительства, так и дореволюционный опыт.
Статью подготовила начальник отдела по формированию налоговой отчетности Железнова Яна Константиновна. 
