В современной экономической литературе термином «бюджетный федерализм» описывают такое устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним бюджетных полномочий.
Обычно под бюджетным федерализмом понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанную на четких, закрепленных законодательством нормах. Таким образом, изначально термин «бюджетный федерализм» употреблялся и в настоящее время употребляется в мировой экономической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений.
Иногда термином «бюджетный федерализм» описывается устройство бюджетной системы государства федеративного типа.
Ниже мы будем использовать данный термин в его первом, более широком значении:
Во-первых, потому что это первое значение в полной мере вбирает в себя, и второе значение. А
Во-вторых, потому что для дальнейшего рассмотрения возможностей использования различных моделей бюджетного федерализма интерес в равной мере представляют как бюджетные системы государств с федеративным устройством, так и унитарных государств.
Основные принципы бюджетного федерализма достаточно подробно исследованы в рамках мировой экономической теории, однако в советской и российской экономической литературе вплоть до последнего времени Им уделялось явно недостаточно внимания. В экономической литературе существуют различные подходы к определению качественных признаков и исходных принципов системы бюджетного федерализма.
Наиболее часто к принципам бюджетного федерализма относят следующие три.
Первый. Равноправие всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с центром. Это положение отнюдь не предполагает обязательного единообразия таких отношений. Субъекты федерации при определенных условиях могут выбирать тот или иной тип отношений с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих отношений.
Второй. Разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между центром и субъектами федерации. Речь идет о разграничении на практике сфер финансирования расходов за счет бюджета того или иного уровня. При этом могут иметь место как наличие права финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня государственной власти, так и отсутствие такого права, устанавливаемые законодательно.
Третий. Самостоятельность бюджетов различных уровней. Данный принцип предполагает, что каждый из бюджетных уровней имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. Источники финансирования (или налоговая база) могут строиться либо на непересекающейся, либо на пересекающейся основе. На практике происходит как закрепление тех или иных объектов налогообложения исключительно за центром или субъектами федерации, так и закрепление права на налогообложение одних и тех же объектов и за центром, и за субъектами федерации.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Поскольку любая система бюджетного федерализма представляет собой развивающийся организм, функционирующий в рамках активно эволюционирующей экономической системы, необходимо, чтобы изначально модель бюджетного федерализма несла в себе элементы своей корректировки и модификации, «подстройки» под изменяющуюся экономическую ситуацию.
Идеальная схема бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных (или налоговых) полномо1ий субъектов федерации полностью адекватен объему расходных полномочий, закрепленному за конкретным уровнем государственной власти. Однако идеал достижим лишь теорети1ески, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации полномочий всегда существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный разрыв», который необходимо покрывать за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня государственной власти.
Параллельно с этим независимо от масштабов страны и ее территории всегда имеет место неравномерное распределение доходной базы по различным регионам или районам страны. Соответственно может существенно различаться доходный потенциал различных субъектов федерации. По этой причине во всех государствах, как федеративных, так и унитарных, существует горизонтальный финансовый дисбаланс между людными, в том числе налоговыми, возможностями различных регионов.
Каждое государство со временем находит собственный способ корректировки обоих дисбалансов с большей или меньшей степенью эффективности.
Федерализм отнюдь не, требует полной симметричности в бюджетной сфере. История знает достаточно примеров, когда федерации носили (или носят) асимметричный характер, т. е. когда отдельные субъекты федерации обладали (или обладают) различным статусом, имели (или имеют) неодинаковые права, в том числе в сфере межбюджетных или межправительственных отношений. Можно выделить следующие правовые формы асимметрии, которые в большей или меньшей степени сказываются на финансовых аспектах межбюджетных отношений.
Во-первых, это структурно асимметричные федерации. В составе таких федераций имеются как образования, имеющие статус субъекта федерации, так и образования, не имеющие этого статуса. Так, в состав Канадской федерации входят И провинций и 2 федеральные территории (Юкон и Северо-Западные территории), в Пакистане существуют 4 провинции и федерально управляемая Полоса племен, в США — 50 штатов и 7 других различных административно-территориальных единиц. Обычно число не субъектов федерации невелико. Финансовые и бюджетные режимы в субъектах и не субъектах федерации различаются иногда весьма ощутимо.
Во-вторых, в составе федерации могут выделяться различные категории субъектов федерации. Примером такой федерации является Россия, в число 89 субъектов которой входят республики, края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения. В Канаде до 1981 г. из десяти ее провинций две (Квебек и Онтарио) обладали правом вето при принятии решений, что было законодательно закреплено.
В-третьих, может иметь место скрытая асимметричность федерации, при которой субъекты федерации, формально обладая равным статусом, в некоторых сферах деятельности рассматриваются неодинаково (например, неодинаковое представительство земель в верхней палате парламента ФРГ, неодинаковое представительство субъектов ОАЭ в консультативном Национальном собрании, назначаемом эмирами). Многие федерации имеют более чем одну из перечисленных выше форм асимметрии, названные ее формы могут сказываться на финансовом положении субъектов и не субъектов в различной степени.
Обратимся теперь к специфике реализации модели бюджетного федерализма, действующей в Российской Федерации.
К основным элементам модели бюджетного федерализма в России в соответствии с его основными структурными компонентами могут быть отнесены:
— модель разграничения прав ведения и расходных полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации;
— модель разграничения налоговых полномочий и применяемая схема сглаживания вертикального дисбаланса в системе бюджетного федерализма;
— модель сглаживания горизонтального финансового дисбаланса, формирование и совершенствование формульной схемы построения выравнивающих платежей;
— программные схемы долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития различных субъектов Федерации (практически не разработанные в настоящее время).
В каждой из названных выше областей в Российской Федерации существуют весьма существенные проблемы в силу ее размеров, географической протяженности, федеративного характера государственного устройства, исторической и национальной специфики отдельных регионов. С аналогичными проблемами в той или иной степени могут столкнуться и такие государства, как Украина, Грузия и некоторые другие.
К началу проведения рыночных реформ Россия представляла собой и в значительной мере представляет сегодня высоко централизованное, но слабо управляемое государственное образование, несмотря на конституционное декларирование ее как федеративного государства и наличие выраженной автономности субъектов Федерации.
Завышенный уровень централизации имеет место практически во всех элементах системы бюджетного федерализма.
В области налоговой системы это проявляется:
Во-первых, в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней, начиная с местного и заканчивая федеральным. Так, доля федеральных (по статусу) налогов в структуре доходов консолидированного бюджета устойчиво превышает 85%, а в налоговых доходах бюджетов субъектов Федерации превышала 80%.
Во-вторых, по большинству налогов субъектов Федерации и местных налогов и сборов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок также регулируются федеральным законодательством.
В-третьих, в России активно используется модель распределения налоговых доходов. Большинство налогов в российской налоговой системе распределяется между уровнями бюджетов — НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц , акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, налог на игорный бизнес, земельный налог, единый налог на вмененный доход, единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и целый ряд других налогов. Такое разделение налоговых доходов жестко привязывает бюджеты Центра и субъектов Федерации друг к другу.
В-четвертых, в области механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется в сохранении значительных пере распределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете. Имеет место построение системы трансфертов (дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности), при которой на федеральном уровне производится детальный постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов Федерации, но и их расходов, в скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и фактически закрепленных источников.
Более того, не протяжении последних лет имела место тенденция замещения налоговых доходов субфедеральных бюджетов финансовой помощью из федерального бюджета. Так, отказ от зачисления части НДС по нормативу в региональные бюджеты восполнялся средствами из Фонда компенсаций, образованного в рамках федерального бюджета.
Отличительной чертой российской модели бюджетного федерализма является не проработанность программного подхода, как в рамках системы финансового выравнивания, так и при разработке специфических программ развития отдельных регионов.
Права ведения и расходная ответственность
Основу бюджетного федерализма всегда составляет конституционное разграничение полномочий или предметов ведения между центром и субъектами федерации. Разграничение предметов ведения имеет в этом случае принципиально важное значение, поскольку именно Оно предопределяет расходные полномочия или ответственность по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета.
Такое разграничение предметов ведения может осуществляться в виде закрепления тех или иных сфер компетенции за правительством соответствующего уровня (как, например, в Канаде). В этом случае законодательно фиксируется исчерпывающий перечень предметов ведения федерации и предметов ведения ее субъектов.
Разграничение может также осуществляться в форме, когда однозначно определяются сферы исключительной компетенции одного из уровней и сферы совместного ведения. Так обстоит дело в Российской Федерации (см. ст. 71 и 72 Конституции РФ).
Обычно конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, налогообложение, денежное обращение, организацию высших органов государственной власти, регулирование торговли, транспорт и коммуникации. К исключительному ведению субъектов федерации (а значит, и к объектам финансирования за счет средств бюджетов субъектов федерации), как правило, относятся местное самоуправление; регулирование деятельности местных предприятий и малого бизнеса; сельское хозяйство; местные налоги и сборы; вопросы общественного порядка; культуры; здравоохранения; коммунального обслуживании; пособий престарелым и инвалидам; вопросы городского устройства; организация местной полиции и некоторые другие. В рамках федераций различным способом решается вопрос о принадлежности природных ресурсов и соответственно о праве на регулирование и получение доходов от этих объектов. Под юрисдикцию федерации природные ресурсы подпадают в Швейцарии и Мексике, под юрисдикцию субнациональных образований в Канаде и Австралии.
Теоретически именно разграничение предметов ведения и расходных полномочий должно лежать в основе распределения доходнь1х (или налоговых) полномочий и расходной нагрузки.
Как показывает опыт многих государств, на поиск баланса между экономической эффективностью и политическими ценностями федерализма и демократии уходит достаточно много времени. Строго говоря, он не заканчивается вообще, так как качественные и количественные изменения в общеэкономической ситуации (а они в современном мире происходят в каждой стране чуть ли не постоянно) влекут за собой потребность пересмотра основных положений уже сложившейся модели бюджетного федерализма. Отсюда возникает необходимость в механизме (с включенным в него комплексом нормативных правовых актов), регулирующем реструктуризацию федеративных отношений, как уже отмечалось выше. Это также представляет собой неотъемлемую черту бюджетного федерализма.
Разграничение прав ведения и расходной ответственности представляет собой один из наиболее болезненных компонентов межбюджетных отношений. В настоящее время в соответствии с действующей Российской Конституцией определяются права ведения Федерации и права совместного ведения федерального Центра и субъектов Федерации.
Традиционно проблема распределения расходных полномочий в рамках бюджетного федерализма рассматривается с учетом двух принципиально важных элементов.
Первый предполагает разграничение трех различных видов обязательств, или полномочий, которые учитываются при распределении расходов между различными уровнями власти:
— определение объема и качества предоставляемых государственных услуг, уровня власти, на который возлагается ответственность за это определение, выработку стандартов и контроль за их соблюдением;
— финансирование требуемого объема государственных услуг (ответственность за финансирование также/Может распределяться и фактически распределяется между уровнями государственной власти);
— предоставление конкретных услуг. Ответственность за организацию предоставления услуг (как непосредственно, так и через частный сектор).
В отношении этих трех типов ответственности в мировой практике встречаются самые разнообразные сочетания. Например, в США в отношении таких видов государственных услуг социальной направленности, как медицинское страхование пенсионеров и инвалидов, — определение всех трех компонентов (параметров предоставляемых услуг, источников финансирования и организации предоставления) ответственность возлагается на федерацию; медицинские исследования — параметры услуг определяет федерация, а финансирование и организация возлагаются совместно на федерацию и штаты; больничное обслуживание — все три параметра определяются на всех трех уровнях бюджетной системы (федерация, штаты, муниципалитеты). По отношению к такому виду социальных услуг, как страхование по безработице, имеет место федеральная ответственность в части определения параметров этой категории услуг и принципов их предоставления, ответственность по финансированию носит смешанный федерально-штатный характер, а ответственность по организации предоставления этих услуг возложена на уровень штатов.
В настоящее время для Российской Федерации проблема разграничения этих трех составляющих общего понятия ответственности за предоставление государственных (общественных) услуг в полной мере не решена. Более того, эти три элемента разнесены по различным ведомствам и зачастую либо практически не связываются друг с другом, либо напротив — эта связь носит искаженный, критический характер.
Второй принципиально важный элемент в распределении расходных полномочий — это определение, какой именно уровень власти отвечает за обеспечение каждой основной функции исходя из фактически осуществляемых им расходов.
В рамках экономической теории традиционно принято считать, что наиболее эффективным распределением обязательств по общественным (и квази-общественным) благам и услугам будет возложение этих обязательств на самый низший из уровней власти, который может их обеспечить. В подтверждение выдвигаются те аргументы, что децентрализация в предоставлении населению услуг позволяет приблизить источник услуг к населению и, значит, наиболее эффективно и разнообразно реагировать на его нужды и потребности, а также то, что децентрализация в предоставлении услуг максимально увеличивает вероятность возникновения конкуренции в оказании услуг и тем самым ведет к повышению эффективности предоставления и качества самих оказываемых услуг.
В то же самое время против децентрализации в предоставлении государственных услуг работают такие факторы, как эффект масштаба (увеличение объема позволяет сократить удельные издержки) и эффект «разбрызгивания» (от осуществленных расходов выигрывают не только жители определенного региона или эффект от некоторых расходов достигается вообще не на территории региона).
Традиционно оформились следующие основные принципы разграничения расходной ответственности между уровнями бюджетной системы.
Эти принципы имеют как общее значение, так и применимы в отношении отдельных групп расходов (социальных, на здравоохранение, на правоохранительную деятельность и др.):
1. Для расходов, по которым имеет место агрегированный эффект (достигаемый на уровне общества в целом), целесообразно повышение уровня бюджетной системы их осуществления (принцип макроэкономической эффективности). Классическим примером здесь служат расходы на оборону, источником финансирования которых является федеральный бюджет. Среди расходов социальной направленности наиболее близки по своему содержанию к этой категории расходы на пособия по безработице в той мере, в какой они позволяют снять (или хотя бы несколько сгладить) социальную напряженность.
2. Чем значительнее эффект «разбрызгивания», тем на более высоком уровне бюджетной системы следует осуществлять расходы. С теоретической точки зрения нецелесообразно закреплять расходы на финансирование науки и высшей школы и некоторые расходы на охрану окружающей среды на уровне субъектов Федерации, поскольку эффект от их осуществления возникает на уровне общества в целом.
Тем не менее в ряде случаев могут быть выделены некоторые категории и научных исследований, и высших учебных заведений, эффект от" деятельности которых может иметь преимущественно локальный (в рамках одного или группы субъектов Федерации) характер. Это касается отдельных отраслей научных исследований, ориентированных, например, на регионально локализованные отрасли народного хозяйства, или вузы, формирующие кадры преимущественно в рамках одного или нескольких регионов. В этом случае более целесообразным является закрепление этой категории расходов (по конкретным видам деятельности или учреждениям) за уровнем субъектов Федерации. Это, однако, не снимает проблемы межрегионального (хотя и относительно локального) перераспределения эффекта, а значит, и целесообразности формирования своего рода «межрегионального» финансирования.
3. Расходы, которые несут на себе наиболее значимую пере распределительную функцию, должны осуществляться из максимально высокого уровня бюджетной системы (принцип перераспределения). К этой категории расходов относятся в первую очередь пособия по безработице, а также различного рода пособия по инвалидности и иные виды пособий. Наиболее выраженно негативный эффект с точки зрения активного занятого населения здесь имеют расходы на пособия по безработице (помощь трудоспособным, но неработающим людям). Поэтому именно данная категория расходов в мировой практике, как правило, финансируется за счет федеральных бюджетов, а на субфедеральном уровне могут осуществляться некоторые дополнительные расходы (как правило, не предполагающие прямых трансфертов населению, например поддержка малого предпринимательства, дотирование льготных кредитов для него и др.).
4. Чем равномернее размещаются расходы по территории страны, тем более высокий уровень бюджетной системы может нести ответственность за их осуществление (принцип равномерности размещения), например расходы на пенсионное обслуживание (пенсии по старости). Эта категория расходов фактически привязана к численности населения и его возрастной структуре, хотя последняя и «подрывает» принцип равномерности размещения, поскольку применительно к Российской Федерации имеет место существенная «возрастная» специфика отдельных регионов. Тем не менее, представляется, что в целом данная категория расходов может рассматриваться как относительно равномерно размещаемая.
5. Категории расходов, которые несут на себе элемент национальной или региональной специфики, должны финансироваться за счет бюджетов субъектов Федерации, а не федерального бюджета. К этой, категории в первую очередь относится значительная часть расходов на культуру и искусство, а также отдельные категории расходов на образование.
6. Финансирование должно осуществляться за счет того бюджета (источника), в рамках территории которого осуществляется потребление этого блага. Такой принцип конкретной зоны использования той или иной услуги или общественного блага в большей степени касается разграничения расходной ответственности между субъектами Федерации и местными бюджетами.
Классический случай — расходы на содержание библиотек (районных, городских и т. д.). Здесь проблема сводится к определению круга конкретных пользователей и их локализации, и, исходя из этого, уже должно производится определение уровня бюджетной системы, на который будет возложена соответствующая ответственность.
В федеративном государстве исполнительная власть каждого уровня должна располагать необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения функций, которые закреплены за ней в соответствии с конституцией или иными законодательными актами. Эти ресурсы могут быть получены в распоряжение того или иного уровня государственной власти с помощью налогообложения, различного рода займов либо иными средствами. Проблема распределения доходных полномочий в системе бюджетного федерализма достаточно активно разрабатывается в мировой и российской экономической литературе.
При распределении налоговых полномочий в отношений того из налогов действующей налоговой системы необходимо определить, за каким именно уровнем государственной власти целесообразно закрепить тот или иной доходный источник и соответствующий налог. Здесь действуют следующие критерии или принципы.
Первым из таких критериев выступает степень мобильности облагаемой базы. Принято считать, что чем менее мобильна налоговая база, тем на более низком уровне (государственной власти),она может облагаться. Это связано с тем, что относительное повышение уровня налогообложения такой базы не может повлечь за собой ее миграцию за пределы данной субнациональной юрисдикции. Этим обстоятельством предопределяется предпочтительность закрепления такого налогового источника, как имущество (или недвижимость) или земля (если таковая рассматривается как самостоятельный объект налогообложения), за субнациональным уровнем — бюджетами субъектов Федерации и далее за местными бюджетами.
Традиционно считается, что достаточно высокой степенью активности и мобильности обладает труд и капитал (в денежной форме в первую очередь), а самой низкой — имущество в виде недвижимости и природные ресурсы, которые практически вообще не мобильны. С этой точки зрения предполагается целесообразным закрепление таких объектов налогообложения, как доходы юридических и физических лиц, за общенациональным уровнем, а имущество и природные ресурсы — за региональным. Однако на практике степень мобильности и труда, и капитала может существенно варьировать по различным категориям этих компонентов (по половозрастным, профессиональным и национальным группам населения), по отраслевой принадлежности капитала и его форме. Например, очевидно, что капитал, пребывающий в форме основных средств производственного характера, обладает существенно меньшей мобильностью, чем собственно финансовый капитал в высоколиквидной форме.
Вторым критерием может быть признана степень равномерности распределения налоговой базы по территории государства или степень межрегиональной дифференциации налоговой базы.
С точки зрения равномерности распределения налоговой базы, чем не равномернее распределен налоговый источник или налоговая база по территории, тем на более высоком уровне государственной власти должно осуществляться его налогообложение. Это требование в значительной мере связано с необходимостью выравнивания финансовой базы различных субнациональных образований в рамках федеративного государства, Налогообложение неравномерно распределенных по территории объектов на общенациональном уровне не приводит к усилению дифференциации субнациональных бюджетов по уровню душевых бюджетных доходов.
Однако практическая реализация данного принципа очень часто сталкивается с существенными препятствиям. Так, наибольшая неравномерность размещения по территории присуща природным ресурсам, поскольку вообще не поддается экономическому регулированию, а является исключительно географическим, а значит, экзогенным для экономики в целом фактором. Неравномерность размещения природных ресурсов также не одинакова и возрастает по мере возрастания редкости того или иного ресурса.
Исходя из этого, казалось бы, целесообразно подвергать налогообложению природные ресурсы на общенациональном уровне, за исключением наиболее равномерно размещенных объектов (например, песчаники). Однако в федеративных государствах, особенно многонациональных, остро стоит вопрос о собственности на природные ресурсы и соответственно о праве на их налогообложение и получение доходов от этой категории объектов.
Третьим критерием может считаться критерий экономической эффективности, в соответствии с которым отдельные виды активов или облагаемой базы более целесообразно облагать на общенациональном или региональном уровне. При определенных условиях здесь могут возникнуть такие явления, как экономия и повышение эффективности вследствие масштаба мероприятий или, напротив, экономия на приближении уровня обложения к объекту обложения. При прочих равных условиях, чем масштабнее налоговая база, тем на более высоком уровне государственной власти она должна облагаться. В этом случае существенно понижаются прямые и косвенные удельные административные издержки налогообложения. Чем «мельче» налоговая база, чем она более раздроблена, тем на более низком административно-государственном уровне на должна облагаться. Это связано с тем, что развертывание общенационального учета объектов налогообложения, количество которых единично, существенно повышает прямые административные издержки обложения, которые в ряде случаев могут превысить полученные по данной статье суммы налоговых платежей.
Четвертым критерием можно считать необходимость осуществления функции макроэкономического регулирования, которая объективно требует закрепления за федеральным (общенациональным) уровнем основных налогов, через которые осуществляется макроэкономическое регулирование. Это касается в первую очередь всех категорий подоходных налогов (налогов на прибыль, подоходных налогов с физических лиц/личных подоходных налогов), а также налогов, исчисляемых в зависимости от размера заработной платы и имеющих целевой социально-пенсионный характер.
С этой точки зрения циклически устойчивые налоги (налоги с циклически устойчивой налоговой базы) более целесообразно использовать на субнациональном уровне (налоги на имущество, налоги на природные ресурсы, в меньшей степени — разнообразные косвенные налоги, в частности налоги с продаж). Циклически неустойчивые объекты, которые к тому же могут выступать в качестве базы для «встроенных стабилизаторов», целесообразно облагать на общенациональном уровне. Тем самым за общенациональным уровнем теоретически остается возможность воздействия на экономический цикл.
Пятым критерием можно считать необходимость корректировки через налоговую систему объективно возникающих вертикальных и, частично, горизонтальных дисбалансов.
Как уже отмечалось выше, вертикальный дисбаланс является следствием объективного несовпадения функций, в соответствии с которыми формируются, с одной стороны, доходы бюджетной системы, а с другой — потребности в расходах в части государственных услуг. Если потребность в расходах на стандартный объем государственных услуг в значительной мере является функцией такой «переменной», как население (численность, плотность населения, характер расселения, доля населения, проживающего в городах, удаленность населенные пунктов друг от друга, половозрастной состав населения и т.д.), то объем доходов соответствующих бюджетов имеет существенно более сложную функцию зависимости. При прочих равных условиях, чем большую долю в доходах бюджетной системы составляют поступления налогов с населения (в первую очередь подоходного налога с физических лиц и его аналогов), а также налогов, взимаемых в зависимости от заработной платы или иных форм денежных доходов населения, тем меньше будет размер указанного вертикального дисбаланса.
Шестой критерий — соблюдение границ юрисдикции. Этот критерий предполагает, что при решении вопроса о закреплении того или иного налогового источника за национальным или субнациональным уровнем необходимо учитывать факт возможного переноса налогового времени за пределы соответствующей юрисдикции. Необходимо иметь в виду, что каждый уровень государственной власти обладает правом (в отношении субнациональных образований здесь могут быть определенные модификации) вводить налоги только в пределах собственной юрисдикции. То есть субъекты Федерации могут вводить налоги только в отношении физических и юридических лиц, имеющих имущество, проживающих, осуществляющих хозяйственную деятельность и т. д. на территории этих регионов. В то же самое время национальное правительство обладает правом вводить налоги на территории собственной юрисдикции, т. е. всего государства как единого целого.
Так, если допустить введение налога на добавленную стоимость (или иной формы налога с оборота) на уровне субнациональных образований, это приведет к частичному переносу налогового бремени за пределы этого образования. НДС реально будут платить не только жители этого региона, но и тех регионов, которые связаны с ним «по технологической цепочке. Аналогичные проблемы возникают в использовании налога на наследство и дарение в качестве налога субнациональных образований.
Седьмым критерием является обеспечение свободы движения товаров, капитала, рабочей силы по территории страны. Закрепление налоговых полномочий должно быть таково, чтобы ни при каких обстоятельствах не могли быть созданы налоговые барьеры на пути перелива капитала, финансовых ресурсов в широком значении этого слова между различными субнациональными образованиями в пределах национального государства. В соответствии с данным критерием субъекты Федерации (субнациональные образования) не должны наделяться правом введения ввозных и вывозных пошлин и аналогичных им дополнительных налогов.
В мировой практике широко применяются три основные модели взаимодействия Центра и субъектов Федерации в области реализации налоговых полномочий в системе бюджетного федерализма:
— распределение налоговых источников и их раздельное использование (разделение налоговых баз);
— разделение части полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников доходов (разделение доходов);
— совместное использование одной и той же налоговой базы (совместное использование налоговых баз).
В различных странах используются различные модели или их комбинации. Так, в германской модели бюджетного федерализма доминирует разделение получаемых налоговых доходов между бюджетом федерации и бюджетами земель, в то время как в Канаде и США разделение налоговых доходов практически не применяется. Эти страны строят налоговые системы федерации и субнациональных образований (штатов и провинций соответственно) независимо друг от друга и используют модели распределения налоговых источников (т. е. раздельного использования налоговых баз) и совместного (параллельного) использования налоговых баз.
Распределение налоговых полномочий в России. В соответствии с Конституцией Российской Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции). Однако детально вопросы распределения налоговых полномочий в Основном Законе не изложены. Эти вопросы сегодня регулируются Налоговым и Бюджетным кодексами.
В настоящее время в Российской Федерации формально используются все три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, однако роль этих трех форм отнюдь не одинакова. Существенную роль играет разделение федеральных налогов между бюджетами всех уровней, второй по значимости формой является раздельное использование источников, а роль совместного использования доходной базы крайне незначительна.
Результатом существенной завышенности статуса многих налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным Центром и субъектами Федерации. Как следствие возникают значительные пере распределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянная неудовлетворенность формированием доходов бюджета на любом уровне и другие конфликты.
Механизмы финансового выравнивания
Необходимость выравнивающих трансфертов предопределяется весьма значительной степенью дифференциации субъектов Федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу и, в конечном итоге, бюджетным доходам в расчете на душу населения.
Механизмом корректировки фактически сложившихся финансовых дисбалансов, определяемых по значениям бюджетных доходов субъектов Федерации в расчете надушу населения, являются трансферты (дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности) за счет Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР). Этот фонд впервые был образован в 1994 г. в составе федерального бюджета.
Средства этого фонда формируются за счет доходов федерального бюджета и распределяются между бюджетами субъектов Федерации исходя из специальной формулы (формул). На протяжении 1994—2001 гг. и нормативы формирования фонда, и порядок предоставления трансфертов, и расчетные формулы, и структура самого фонда неоднократно и постоянно (ежегодно) менялись. Менялось и число субъектов федерации, получавших и не получавших трансферт из ФФПР. Так, если в 1994 г. не получало трансферт 23 региона, то к 1997 г. их число сократилось до 8; в 1999 г. составило 13, в 2000 г. — 16. В 2003 г. число регионов, не получающих дотации на выравнивание, составило уже 17.
В среднем по всем субъектам РФ трансферты из ФФПР составляли около 11,3% доходов бюджетов субъектов Федерации, а все виды финансовой помощи — 19,5% (включая дотации, субвенции и другие виды помощи). Выделяется группа субъектов Федерации, которые вообще не получают трансферты. В их число входят регионы с высокими показателями душевых бюджетных доходов в расчете на душу населения. Это Москва, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Самарская и Липецкая области. Красноярский край и некоторые другие субъекты РФ. В то же время существует весьма значительное число субъектов Федерации, для которых за счет трансфертов формируется более 50% доходов бюджетов. В их число по итогам 2003 г. входили, в частности, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (более 67,7% доходов бюджета было сформировано за счет трансфертов). Республика Дагестан (63,1%), Республика Ингушетия (54»5%), Республика Тыва (62,2%) и целый ряд других субъектов Федерации.
Дополнительными элементами финансового выравнивания в широком значении данного слова являются фонды, образуемые в составе федерального бюджета. Это Фонд компенсаций. Фонд со финансирования социальных расходов. Фонд регионального развития (ФРР) и Фонд развития региональных финансов (ФРРФ). Фонд компенсаций предназначен для финансирования расходов, предусмотренных рядом федеральных законов, в частности о социальной защите инвалидов, о реабилитации жертв политических репрессий и целого ряда других. За счет средств Фонда со финансирования социальных расходов предоставляются дотации на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ на пре доставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг. Существование двух последних фондов в составе федерального бюджета в значительной степени носит формальный характер.
Фонд регионального развития объединяет средства различных федеральных и региональных инвестиционных программ, которые распылены между ними и не учитываются как единый фонд. Целью функционирования ФРР является выделение на конкурсной основе инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и социальной инфраструктуры. Фонд развития региональных финансов формируется за счет займов международных финансовых организаций (МБРР) и предназначен для поддержки реформ на уровне субъектов Федерации.
Бюджетный федерализм и задолженность субъектов Федерации
В процессе разграничения полномочий в рамках системы бюджетного федерализма любая страна сталкивается с необходимостью решения вопроса о разграничении прав заимствований и формировании долга властей (администраций) на каждом из уровней бюджетной системы. Решение этого вопроса в значительной мере зависит от того, каким образом распределяются расходные и налоговые полномочия в рамках той или иной модели бюджетного федерализма.
В самом общем виде возможны следующие варианты подходов к данной проблеме:
1. Полномочия в области формирования доходов в виде заимствований закрепляются исключительно за федеральным уровнем бюджетной системы. В отношении иных уровней бюджетной системы имеет место прямой запрет на осуществление заимствований. Теоретически такой подход возможен, однако на практике в государствах федеративного типа в чистом виде он не встречается;
Альтернативу данному подходу составляет следующий: полномочия в области формирования доходов через механизм заимствований закрепляются за обеими составляющими бюджетной системы — федеральной и субфедеральной. Именно эта принципиальная схема лежит в основе большинства моделей бюджетного федерализма государств с федеративным характером государственного устройства. Данная модель, в свою очередь, может иметь ряд принципиально различающихся модификаций.
2. Федеральная и субфедеральная составляющие бюджетной системы имеют независимые друг от друга полномочия в области займов и накопления государственного долга. Фактически это означает, что нет необходимости ни дополнительного санкционирования субфедеральных заимствований со стороны центра, ни согласования параметров долга или текущих заимствований. Политика в области государственного долга, его обслуживания и текущих заимствований формируется самостоятельно и независимо на каждом уровне бюджетной системы. Эта модель предоставляет субъектам Федерации наиболее широкие полномочия в области заимствований, практически столь же широкие, как и на федеральном уровне. Примером страны, где используется такой подход к проблеме, является Канада.
3. Федеральная и субфедеральная составляющие государственной власти обладают примерно равными правами заимствования, однако эти права предоставлены им действующим законодательством (или практикой и сложившимися традициями) во взаимосвязанном виде. Это означает, что федеральная и субфедеральная власти обязаны координировать осуществляемые ими заимствования. Способы координации здесь могут быть самыми разнообразными и распространяться либо на все заимствования, либо на отдельные их виды (например, только на внешние займы, или только на займы для покрытия текущих дефицитов бюджетов, или, напротив, на целевые займы, на расходы капитального характера, на займы в рамках банковской системы или на займы на фондовом рынке и т. д.). С определенной долей условности к этому типу закрепления полномочий в области заимствований может быть отнесена Австралия.
4. Федерация обладает существенно более широкими полномочиями в области заимствований и имеет возможность (юридически закрепленное право или реальные механизмы) регулировать масштабы и (или) виды заимствований субнациональной составляющей бюджетной системы. Фактически в этом случае речь может идти о закреплении полномочий в области заимствований за федеральным уровнем с их частичным делегированием на субфедеральный уровень. Данная модель встречается, пожалуй, чаще всего и1меет чрезвычайно широкий спектр модификаций — от установления ориентиров и крайне неопределенных общих пределов государственного долга субъектов Федерации до жестких ограничений на объемы и отдельные виды долгов и заимствований.
Потенциальное влияние субфедеральных долгов и текущих заимствований на общую макроэкономическую ситуацию при прочих равных условиях в рамках описанных выше условных моделей будет различным или потенциально различным. Так, наиболее широкие возможности в области макроэкономического регулирования на общенациональном уровне при прочих равных условиях предоставляет последняя схема, закрепляющая за федеральным центром права в области регулирования процессов задолженности на субфедеральном уровне и, значит, позволяющая подчинить эти процессы проводимой общенациональной экономической политике. Наименьшие возможности в части проведения единой общенациональной политики государственной задолженности при прочих равных условиях предоставляет вторая из названных схем.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственный долг субъектов Федерации в России квалифицируется как совокупность долговых обязательств субъекта Федерации. Предполагается, что он полностью и, безусловно, обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта федерации имуществом.
Бюджетный кодекс допускает следующие формы долговых обязательств субъектов Федерации:
— кредитные соглашения и договоры от имени субъектов Федерации;
— ценные бумаги;
— договоры о предоставлении государственных гарантий по займам юридических лиц;
— договоры поручительства по обязательствам третьих лиц;
— переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг субъектов Федерации на основании принятых законов субъектов Федерации;
— соглашения и договоры, включая международные, заключенные от имени субъекта Федерации о пролонгации и реструктуризации государственных долгов прошлых лет.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
