Повышение эффективности действующей в сфере советского государственного управления системы административных взысканий требует дальнейшего ее совершенствования. Необходимость этого диктуется не только потребностями практики, но и связана с подготовкой Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административной ответственности.
Анализ практики применения административных взысканий показывает, что результативность воздействия некоторых из них может быть повышена. В частности, это относится к предупреждению. Являясь мерой административного наказания, предупреждение преследует цели превентивного характера. Обладая, как и все иные санкции, общей и специальной превенцией, оно оказывает на правонарушителя моральное воздействие. Превентивная направленность и характер воздействия об-условливают несколько специфическое положение предупреждения в системе административных взысканий. Оно применяется не только в качестве «самостоятельного» вида наказания, но и используется для замены иных мер, когда для этого имеются соответствующие основания.
Улучшение благосостояния, развитие культуры, рост правосознания советских людей ведут к повышению роли морального воздействия со стороны Советского государства на лиц, допускающих нарушение норм социалистического права. О. М. Якуба справедливо отмечает по этому поводу, что значение неимущественных взысканий будет неуклонно возрастать, их удельный вес в системе мер административной ответственности будет неизбежно повышаться, что связано с общим расширением сферы действия моральных факторов в современных условиях. Подобное мнение высказано и другими учеными-административистами.
В соответствии с принятой в советской юридической науке классификацией мер административного принуждения предупреждение (в рассматриваемом здесь аспекте) входит в группу административных взысканий. Несколько иную позицию по данному вопросу занимает В. М. Манохин. Предупреждение как «самая легкая мера администра-тивного принуждения» включается им в состав «мер административного пресечения и предупреждения». Основанием их объединения В. М. Манохин считает цели «не в широком плане (предупреждение, воспитание и т. д.), а непосредственные цели». Такая постановка вопроса вызывает возражения. Известно, что непосредственной целью мер пресечения, на что указывает и сам автор, является предотвращение наступления вредных последствий, прекращение противоправных действий и т. п., а в качестве цели предупреждения, о котором идет речь, выступает наказание. Об общности целей этих мер можно говорить только в широком плане. Включение предупреждения в состав мер пресечения ведет к смешению понятий предупреждения как вида административного взыскания и предупреждения о прекращении противоправного поведения как меры пре-сечения.
По сравнению с другими административными наказаниями предупреждение - самая легкая мера. Оно включает элемент кары, рассчитано на воспитательный эффект и не затрагивает имущественных и иных прав лица, совершившего правонарушение. В его содержании находит отражение известное указание В. И. Ленина о том, что «предупредительное значение наказания обусловливается вовсе не его жестокостью, а его неотвратимостью».
Содержанием данной меры является осуждение от имени Советского государства гражданина, совершившего административный проступок, предостерегающее от возможности его повторения. В отдельных случаях, предусмотренных законодательством, предупреждение применяется в качестве взыскания к должностным лицам, совершившим должностной проступок. Как и любая другая мера, оно имеет пределы своего приме-нения. Последние предопределяются устанавливаемой государством возможностью моральной ответственности за проступок. В зависимости от различных условий они могут изменяться. Однако применение рассматриваемой меры и в этой связи установление пределов ее воздействия в сопоставлении с воздействием других санкций в системе административных взысканий обусловлено рядом критериев.
К сожалению, действующее законодательство не фиксирует (за редкими исключениями) даже в самом общем виде условий, при которых органы управления и их должностные лица могут и должны применять предупреждение. Из всех административных санкций предупреждение является единственной, условия применения которой не определены за-конодательством с необходимой четкостью. Нужно отметить, что в одном из ранее действовавших актов существовала норма, в которой указывалось, в частности, что «постановления о предупреждении нарушителя выносятся в случае признания нецелесообразным применения штрафа или принудительных работ, ввиду незначительности нарушения, недостаточной осведомленности нарушителя и т. д.». Наличие данной нормы следует признать положительным моментом.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административной ответствен-ности правовая регламентация применения этой меры должна найти свое место.
В административно-правовой литературе вопрос об условиях (пределах) применения предупреждения в наиболее общем виде получил свое освещение. К ним обычно относят незначительность административных нарушений, незнание правовых норм, совершение проступка впервые, положительную характеристику лица по месту работы. Практика применения предупреждения идет по пути широкого использования названных критериев.
Сложность установления пределов применения предупреждения состоит, прежде всего, в том, что данная мера используется не только в качестве самостоятельного вида наказания, но и вместо других административных взысканий. Она может быть предусмотрена актом, определяющим ответственность за тот или иной вид нарушений.
Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» предупреждение может налагаться вместо штрафа. Законодатель не оговаривает каких-либо условий такой замены. Очевидно, однако, что они отличаются некоторой спецификой по сравнению с условиями применения предупреждения в качестве са-мостоятельной меры наказания. При замене штрафа предупреждением используется критерий, который имеет важное значение при наложении штрафа. В соответствии со ст. 7 Указа его размеры определяются, в частности, с учетом имущественного положения виновного. Данный критерий принимается во внимание наряду с другими критериями, с помощью которых непосредственно осуществляется замена. Для нее необходимо, чтобы степень тяжести совершенного проступка (этот критерий также предусмотрен указом) была бы наименьшей, граничащей с малозначительностью, но превышающий ее. В противном случае сама постановка вопроса о применении штрафа, а не предупреждения была бы лишена оснований.
В связи с этим возникает вопрос: нужно ли включать предупреждение в любой акт в качестве самостоятельного наказания, если законодатель сочтет его применение целесообразным, или следует штраф заменять предупреждением, руководствуясь ст. 16 Указа? Дело в том, что во втором случае, когда предупреждение актом не предусмотрено, а проступок не требует в силу своего содержания применения к лицу, его совершившему, более строгой меры, по существу правильнее говорить не о замене штрафа предупреждением, а о непосредственном использовании предупреждения в качестве санкции. Иное решение вопроса ведет по сути дела к превращению предупреждения во вспомогательную санкцию. Усиливая санкцию, законодатель вправе не вводить данную меру, и в отдельных случаях это имеет место. Нельзя согласиться с ав-торами, которые, ссылаясь на ст. 16 Указа (несмотря на то, что он и не затрагивает вопросов ответственности, например за мелкое хулиганство) утверждают, что предупреждение практически «может быть применено за любой вид административного правонарушения и, следовательно, любым органом и должностным лицом, наделенными правом применения мер административного принуждения».
Во избежание подобных неясностей в Основах об административной ответственности необходимо четко сформулировать условия замены штрафа предупреждением и установить, когда она должна быть исключена. Одним из главных условий замены целесообразно считать положение, когда минимальный размер штрафа, установленного законом или иным актом с учетом цели административного наказания, характера и последствий деяния, обстоятельств его совершения, а также имущественного положения нарушителя является слишком строгой мерой, не соответствующей содеянному. Для определения этого положения применимы ранее названные критерии в их комплексном сочетании, но с некоторыми ограничениями. Что же касается других условий замены штрафа предупреждением, то здесь имеет смысл создать норму о замене штрафа предупреждением лишь в том случае, когда оно входит в число взысканий, предусмотренных актом.
Предупреждение применяется и вместо иных административных взысканий. Так, согласно ст. 9 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами» органы и должностные лица, которым предоставлено право налагать административные взыскания, могут с учетом личности нарушителя и характера совершенного им нарушения вместо наложения административного взыскания за нарушение указанных правил сделать нарушителю предупреждение. В отличие от других актов, в указе в самом общем виде оговариваются условия, которые должны быть приняты во внимание при замене санкций.
Отдельными актами предусматривается использование предупреждения в качестве условия применения при повторных правонарушениях более строгих административных и уголовных санкций. Примером может служить лишение водительских прав в случае двух предупреждений путем просечки компостером талона предупреждений. Практика показывает, что связь предупреждения с более сильной санкцией обеспечивает при его применении наибольший успех и результативность в осуществлении специальной превенции. Психологическое восприятие данной меры при наличии такой связи проходит более «болезненно», чем восприятие иных санкций, в том числе штрафа.
В юридической литературе было высказано мнение о том, что «все нормы, содержащие указания о мерах административной ответственности, должны включать предупреждение как обязательную меру, предшествующую другим административным взысканиям». В Основах это предложение должно по возможности получить свою реализацию. Его ценность подтверждается опытом применения предупреждения за нарушение водителями правил движения.
Для установления пределов применения данной меры наказания целесообразно обратиться к краткому анализу элементов состава административного проступка. В этой связи следует предпринять попытку выяснить то характерное, что присуще элементам проступка, совершение которого может быть наказано предупреждением.
Объектом противоправного посягательства являются общественные отношения, охраняемые в административном порядке. Его непосредственный объект — отношение, осуществление которого ставится под угрозу, затрудняется или прекращается в результате противоправного деяния. Последнее обычно направлено на какой-либо один из элементов отношения (субъект, объект, права или обязанности). По действующему за-конодательству объектом проступков, за совершение которых может быть применено предупреждение, являются общественные отношения в области управления промышленностью, сельским хозяйством, транспортом и т. д.
Объективная сторона административного проступка представляет собой совокупность установленных нормами права признаков, которые характеризуют проступок как общественно вредное противоправное деяние, лишенное общественной опасности в силу малозначительности и проявляемое в форме действия или бездействия, посягающего на общественное отношение, охраняемое нормой административного права.
Предупреждение может быть применено тогда, когда в результате виновного деяния не выполнена правовая обязанность, чем в незначительной мере затронуты или нарушены государственные, общественные или личные права и интересы в сфере охраняемых нормами административного права общественных отношений и нанесен легко восполнимый ущерб. При этом речь идет лишь о частичном невыполнении обязанности, о нарушении прав в какой-то степени и т. п. Одним из важнейших критериев оценки деяния является его характер. Деяние должно обладать такими признаками, как отсутствие злостности, ничтожная степень вредности последствий, легкая восполнимость причиненного ущерба и т. д.
Необходимо отметить, что по сравнению с нормами уголовного права специфика норм административного права заключается в том, что ответственность за нарушение последних наступает «независимо от наличия или отсутствия конкретного вреда, причиненного нарушением». Однако, если последствия все же имеют место, они должны быть не только незначительными, маловажными, но и находиться в причинной связи с противоправным деянием. Предупреждение применяется на основе анализа правонарушения и установления его соответствия признакам, предусмотренным нормой права (объективная сторона). При этом нужно, чтобы противоправное деяние было совершено без подготовки, впервые и без участия иных лиц, в силу случайного стечения обстоятельств, чтобы имела место попытка нарушителя предотвратить наступление вредных последствий или добровольно устранить нанесенный вред, и т. п.
Наиболее характерным примером, когда норма определяет объективную сторону проступка, за который применяется санкция в виде предупреждения, является «талон предупреждений» водителей транспортных средств. В нем содержится перечень нарушений правил движения, за совершение которых производится предупреждение (например, «превышение скорости в опасных условиях», «обгон в непосредственной близости встречного транспорта и на крутых поворотах»). Объективная сторона таких нарушений выражена путем указания на противоправное действие (превышение скорости, обгон) и на условия его совершения (опасные условия, непосредственная близость встречного транспорта, обгон на крутых поворотах).
Кроме нормы, устанавливающей возможность и необходимость применения предупреждения, в Основах об административной ответственности целесообразно закрепить ряд норм, ограничивающих его использование при наличии некоторых факторов, характеризующих объективную сторону проступка. Нельзя упускать из виду, что предупреждение оказывает воздействие на фоне общей превенции норм советского социалистического права, в том числе административного права, и с данной точки зрения является как бы дополнительной, вторичной мерой. В этом, в частности, находят выражение гуманизм в осуществлении метода принуждения и в то же время обоснованная возможность применения более сильных санкций в тех случаях, когда предупреждения субъектом игнорировались. В Основы необходимо внести положение о том, что предупреждение в качестве административного наказания не может налагаться на лицо за исключениями, прямо указанными в законе, если лицо было подвергнуто административному взысканию, срок действия которого не истек.
Следует также установить в Основах, что систематичность противоправных действий (бездействий), если они не составляют в своей совокупности единого проступка, является, как и повторность, обстоятельством, исключающим применение предупреждения в качестве административного наказания. В практике встречаются случаи, когда при использовании рассматриваемой меры возникают определенные труд-ности. Так, ряд составов проступков, сформулированных в Указе Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности должностных лиц за расточительное расходование электрической и тепловой энергии», включает систематичность как квалифицирующий признак объективной стороны проступка. В этих условиях мера наказания не соразмерна предусмотренному нормой деянию, ее пределы неоправданно расширены.
Уже отмечалось, что совершение правонарушения впервые служит одним из критериев применения предупреждения. Однако данным критерием можно руководствоваться лишь в порядке исключения, учитывая при этом и другие критерии (личность лица, совершившего проступок, характер его проступка и т. п.).
Ссылка нарушителя на незнание закона как на причину совершения проступка требует при применении предупреждения дифференцированного подхода. Нарушителем должно быть с достоверностью доказано, что он не знал и не мог знать предписаний нарушенной нормы в силу не зависящих от него обстоятельств. Указанное положение, разумеется, не колеблет общего правила о том, что незнание закона не освобождает от ответственности. Названный критерий применим главным образом только к гражданам, совершившим административные проступки. В случае, когда правонарушение совершено должностным лицом, он не может служить основанием для использования данного вида взыскания. Б. Б. Хангельдыев правильно пишет, что «если в отношении граждан презумпция знания закона может быть в отдельных случаях опровергнута, то для должностных лиц государственных органов она не имеет исключений».
Практике известны длящиеся административные правонарушения, например эксплуатация транспортных средств, тракторов и др. без надлежащих номерных знаков и регистрации в соответствующих органах управления. Указанные признаки проступка исключают возможность применения предупреждения. Существуют и иные обстоятельства, которые следует принимать во внимание при анализе проступка и выборе меры наказания.
Характеристика субъекта проступка, за совершение которого может быть применено предупреждение, не содержит каких-либо специфических черт. Нужно, однако, отметить, что анализ практики работы административных комиссий при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся г. Ленинграда свидетельствует о наличии здесь тен-денции, которую вряд ли можно считать правильной. Речь идет о применении предупреждения в отношении лиц, часто меняющих место работы, занимающихся пьянством и совершающих на этой почве серьезные административные проступки. Данная мера часто не оказывает на таких лиц должного воздействия и воспринимается ими как «всепрощенчество». С другой стороны, административные комиссии вынуждены использовать лишь этот вид наказания, ибо взыскание штрафа в подобных случаях является, как показал опыт, не реальным. К тому же и срок его взыскания ограничен.
В этой связи представляет интерес уголовно-административное законодательство Польской Народной Республики, предусматривающее так называемый заменительный арест. Уголовно-административная коллегия, назначая за совершенный проступок штраф, может в случае его неуплаты в срок применить другое наказание — арест. Одним днем ареста заменяются 20—30 злотых штрафа.
Принцип замены наказаний известен и советскому законодательству. Например, согласно ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении ответственности за хулиганство», если лицо уклоняется от отбывания исправительных работ, неотбытый им срок может быть постановлением народного судьи заменен лишением свободы: один день лишения свободы заменяет три дня исправительных работ. Этот принцип представляется необходимым распространить и на рассмотренные случаи.
Большое значение для определения возможности применения предупреждения имеет субъективная сторона состава проступка. Будучи показателем психического отношения субъекта к совершенному проступку, субъективная сторона находит проявление в форме вины, а иногда — в мотивах и целях деяния. В ней отражается отношение субъекта не только к проступку, но и его последствиям, например к причиненному ущербу. Оценка нравственных устоев субъекта на основе установление формы вины, целей и мотивов проступка позволяет решить вопрос о целесообразности использования предупреждения.
Вина может быть умышленной и неосторожной, что обусловливает разницу в оценке проступка и лица, его совершившего. Применение предупреждения при наличии умысла, т. е. тогда, когда субъект, нарушая норму права, стремился к достижению вредных последствий, желал их наступления или сознавал их характер и сознательно допускал наступление этих последствий, не может быть (за редкими исключениями) признано целесообразным. В таких случаях нарушителем полностью игнорируется не только правовой, но и нравственный барьеры. Не случайно в актах, предусматривающих ответственность за различные административные правонарушения, данный вид наказания отсутствует. Законодатель, учитывая форму вины (умысел), усиливает санкцию за счет исключения наказаний, которые не соразмерны тяжести правонарушений и на том или ином этапе еще не могут быть средством эффективной борьбы с ними.
Поэтому нельзя согласиться с Д. Н. Бахрахом, который пишет, что, так как Положение об административных комиссиях «регулирует общий порядок производства по административным делам, из ст. 5 следует вывод, что и при рассмотрении административных дел в административном порядке, и при рассмотрении административных дел в судебном порядке (о мелком хулиганстве и др.) штраф может быть заменен предупреждением». Судья при разрешении административных дел не может руководствоваться ст. 5 названного Положения, ибо оно регулирует деятельность административных комиссий, а не судебных органов. В частности, при рассмотрении дел о мелком хулиганстве народный судья руководствуется ст. 2—4 Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении ответственности за хулиганство».
Несколько иной оценки требуют административные правонарушения, совершенные по неосторожности. Неосторожность субъекта, совершающего административный проступок, состоит либо в предвидении возможности наступления его вредных последствий и легкомысленном расчете на их предотвращение, либо в том, что он не предвидел этих последствий, но должен был и мог их предвидеть. Если установлено, что при совершении проступка имела место неосторожность, то применение предупреждения зависит от указанных выше критериев с учетом последствий проступка, нанесенного ущерба и др.
Важную роль играет отношение правонарушителя к своему проступку. Вместе с тем реализация предусмотренной законом возможности заочного рассмотрения дел об административных правонарушениях исключает воспитательный эффект данной меры наказания, а такой критерий, как оценка личности, практически выпадает. Для более эффективного использования предупреждения (а также и других видов админи-стративного воздействия) нужно свести к минимуму случаи заочного рассмотрения дел. Присутствие нарушителя позволяет принять во внимание его отношение к своим действиям, их нравственную самооценку (осознание вредного характера проступка, причиненного им вреда, восприятие обязанности его исправить и т. п.), т. е. выяснить нравственное лицо нарушителя и решить вопрос об эффективности применения мораль-ной меры наказания.
Нормы административного права не определяют форму вины, что в известной мере затрудняет квалификацию правонарушений. Вместе с тем привлечение к административной ответственности может иметь место лишь за виновное поведение лица. Отсутствие в действующем законодательстве указания на форму вины должно быть восполнено путем толкования соответствующих норм права или на основе анализа самого проступка, его различных признаков (цель, мотив и др.). Например, скупка хлеба в магазине для скармливания скоту не может не быть умышленной.
Представляется, что в Основах Союза ССР и союзных республик об административной ответственности целесообразно закрепить положение о том, что предупреждение как мера административного наказания не подлежит применению за исключением случаев, прямо предусмотренных законом, если в ходе рассмотрения дела об административном проступке органом управления или должностным лицом будет установлено, что проступок совершен с умыслом.
В Основах необходимо зафиксировать условия применения предупреждения как меры взыскания. Что касается индивидуализации ответственности, то она зависит, как правильно отмечает И. С. Самощенко, от правосознания, общих нравственных принципов, общественного мнения, условий и обстановки в стране и т. д. К этому следует добавить, что лица, уполномоченные применять административные наказания, должны быть надлежащим образом подготовлены в целях правильного осуществления административного воздействия в рамках обеспечения гарантий социалистической законности.
Повышению эффективности предупреждения, несомненно, способствовало бы и ведение учета его применения в той или иной форме. Отсутствие учета приводит к тому, что при привлечении лица к административной ответственности предыдущие взыскания, в частности предупреждения (за отдельными исключениями, к которым относится, например, предупреждение за нарушение паспортных правил), не могут быть приняты во внимание.
Имеет смысл также в известной степени индивидуализировать форму постановления о применении предупреждения. Для этого в акты нужно вносить текст предписаний норм административного права, определяющих предупреждение как вид административного наказания и устанавливающих последствия, связанные с его применением.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
