Бюджетное устройство это структура и принципы построения бюджетной системы.
Бюджетная система Российской Федерации совокупность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве России, регулируемая нормами права.
Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:
• I уровень федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• II уровень бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• III уровень местные бюджеты.
Помимо вышеперечисленных видов бюджетов существует еще консолидированный бюджет, который представляет собой свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. Например, консолидированный бюджет Российской Федерации включает федеральный бюджет плюс бюджеты субъектов Федерации.
Бюджетная система построена на основе следующих принципов:
1. Принцип единства бюджетной системы, который обеспечивается единством бюджетного законодательства, денежной системы, бюджетной классификации, форм бюджетных документов и бюджетной отчетности, бюджетной политики и т.п.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.
3. Самостоятельность бюджетов всех уровней выражается в наличии у каждого бюджета своих источников доходов, в праве каждого бюджета самостоятельно расходовать их по своему усмотрению, определять источники финансирования дефицита бюджета, в утверждении каждого бюджета соответствующими представительными органами, в исполнении каждого бюджета соответствующими исполнительными органами власти; в недопустимости компенсации за счет бюджетов других уровней потребности в доходах и дополнительных расходах.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
4. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем расходов должен быть равен объему доходов плюс источники финансирования дефицита бюджета (размер дефицита бюджетов всех уровней ограничен Бюджетным кодексом). При этом бюджеты всех уровней должны быть утверждены без профицита бюджета. Профицит это превышение доходов бюджета над расходами.
Если при составлении бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, то до утверждения бюджета профицит бюджета сокращается в следующей последовательности:
• уменьшение доходов от продажи государственной и муниципальной собственности;
• сокращение доходов от реализации государственных запасов и резервов;
• направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;
• передача части доходов бюджетам других уровней.
Если эти меры осуществлять нецелесообразно, то следует сократить налоговые доходы бюджета. Первичный профицит бюджета это превышение доходов бюджета над расходами, уменьшенными на величину затрат по обслуживанию государственного долга. Если принят закон о бюджете с его дефицитом, то в нем утверждаются источники финансирования дефицита. Источники финансирования дефицита утверждаются в законе о бюджете на очередной финансовый год по видам привлеченных средств. Кредиты Банка России, приобретенные им долговые обязательства РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.
5. Принцип эффективного и экономного использования бюджетных средств.
6. Принцип достоверности бюджета означает надежность всех показателей бюджетов, их адекватность существующему экономическому положению. Нарушение этого принципа ведет к серьезным финансовым последствиям. Примером может служить бюджетный кризис и секвестр бюджета (пропорциональное снижение государственных расходов по всем статьям бюджета кроме защищенных).
7. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает необходимость их отражения в бюджетах в полном объеме и в обязательном порядке.
8. Принцип гласности, т. е. необходимость публикации законов о бюджетах и отчетов об их исполнении в открытой печати.
9. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в адрес конкретных получателей с обозначением цели их использования.
Бюджетная классификация
Основным методологическим документом, на основе которого составляются и исполняются бюджеты, является бюджетная классификация.
Бюджетная классификация группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Такая классификация является единой для бюджетов всех уровней и утверждается федеральным законом.
Она имеет важное значение, так как используется для:
• контроля за выделением и использованием бюджетных средств;
• обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней;
• составления консолидированных бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация утверждена Федеральным законом
«О бюджетной классификации в Российской Федерации» № 115-ФЗ (в редакции № 115-ФЗ). В нее входят: классификация доходов бюджетов; классификация расходов бюджетов; классификация источников финансирования дефицитов бюджетов; классификация видов государственных долгов России, субъектов Федерации и местных органов власти.
Классификация доходов бюджетов Российской Федерации
Доходы бюджета это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти, субъектов Федерации и местного самоуправления. Доходы подразделяются на группы, подгруппы, статьи и подстатьи (четыре уровня). Доходы делятся на пять групп: налоговые, неналоговые, безвозмездные перечисления, доходы целевых бюджетных фондов и доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
• поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;
• административные платежи и сборы;
• штрафные санкции, возмещение ущерба;
• доходы от внешнеэкономической деятельности;
• прочие неналоговые доходы. Безвозмездные перечисления состоят из подгрупп:
• от нерезидентов;
• от бюджетов других уровней;
• от государственных внебюджетных фондов;
• от государственных организаций;
• от наднациональных организаций;
• средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды;
• прочие безвозмездные перечисления.
Доходы целевых бюджетных фондов состоят из следующих целевых бюджетных фондов:
• дорожных фондов;
• экологических фондов;
• фонда Министерства РФ по атомной энергии;
• целевых бюджетных фондов субъектов Федерации.
В свою очередь подгруппы делятся на статьи и подстатьи. Так, подгруппа «налоги на прибыль» делится на две статьи: налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц.
Статья «налог на доходы физических лиц» делится на четыре подстатьи:
• налог на доходы физических лиц, полученные в виде дивидендов от долевого участия в деятельности организаций;
• налог на доходы физических лиц за исключением доходов, получаемых в виде дивидендов, выигрышей по лотерее, выигрышей и призов в целях рекламы, разницы страховой выплаты по договорам добровольного страхования, материальной выгоды по заемным средствам и процентным доходам по вкладам в банках, доходов, получаемых физическими лицами, не являющимися налоговыми резидентами Российской Федерации, а также доходов лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;
• налог на доходы, получаемые физическими лицами в виде выигрышей по лотерее, выигрышей и призов в целях рекламы, разницы страховой выплаты по договорам добровольного страхования, материальной выгоды по заемным средствам и процентным доходам по вкладам в банках;
• налог на доходы физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Классификация расходов бюджетов Российской Федерации
Расходы бюджета это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государственного и местного самоуправления. Различают три структуры расходов бюджета: функциональную, экономическую и ведомственную.
Функциональная классификация группировка расходов бюджетов всех уровней, отражающая направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства. Группировка имеет четырехуровневую структуру: разделы и подразделы, целевые статьи и виды расходов.
Разделы:
• государственное управление и местное самоуправление;
• правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;
• фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
• промышленность, энергетика и строительство;
• сельское хозяйство и рыболовство и др.
Разделы делятся на подразделы. Так, раздел «Международная деятельность» состоит из следующих подразделов: международное сотрудничество; участие в миротворческой деятельности; реализация межгосударственных договоров в рамках СНГ; международные культурные, научные и информационные связи; экономическая и гуманитарная помощь другим государствам.
Ведомственная классификация это группировка расходов, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Главный распорядитель средств руководитель органа государственной власти, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Экономическая классификация группировка расходов бюджетов всех уровней по экономическому содержанию, отражающая виды финансовых операций, с помощью которых государство выполняет свои функции как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими странами. Расходы делятся на группы, подгруппы, предметные статьи, подстатьи и элементы расходов (всего 5 уровней). Различают три группы расходов: текущие, капитальные расходы, предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.
Текущие расходы это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, бюджетных учреждений и т.п. В группу «Текущие расходы» включаются следующие подгруппы: закупки товаров и услуг; выплата процентов; субсидии, субвенции и текущие трансферты; оплата услуг по признанию прав собственности за рубежом. В свою очередь в подгруппу «Закупка товаров и услуг» включаются следующие предметные статьи: оплата труда государственных служащих; начисления на оплату труда; приобретение предметов снабжения и расходных материалов; командировки и служебные разъезды, оплата транспортных услуг, оплата услуг связи, оплата коммунальных услуг, оплата геологоразведочных работ и др. Предметные статьи разделяются на подстатьи, которые отражают наиболее детальное распределение доходов бюджета.
Капитальные расходы это часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность. В составе капитальных расходов может быть выделен бюджет развития. Капитальные расходы имеют следующие подгруппы: капитальные вложения в основные фонды, создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов, капитальные трансферты.
В группу «Предоставление кредитов за вычетом погашений» включается подгруппа «предоставление кредитов».
Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации
Источники финансирования делятся на внутренние и внешние.
Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ это группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.
Источники финансирования делятся на следующие группы:
• финансирование дефицита бюджета за счет кредита Центрального банка РФ и изменения остатков средств бюджета;
• государственные и муниципальные ценные бумаги;
• бюджетные ссуды, полученные от государственных внебюджетных фондов;
• бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней;
• прочие источники внутреннего финансирования;
• поступления от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
• государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней;
• кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации.
Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации это группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ и субъектами Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.
Источники внешнего финансирования делятся на следующие группы:
• изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в иностранной валюте;
• прочее внешнее финансирование.
Классификация видов государственных долгов Российской Федерации и долгов субъектов Федерации, видов муниципального долга
Государственные долги делятся на внутренние и внешние.
Классификация видов государственных внутренних долгов России, долгов субъектов Федерации и муниципального долга это группировка долговых обязательств Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и местных органов власти.
Классификация государственных внутренних долгов и муниципального долга включает 38 видов внутренних заимствований:
• целевые займы и вклады;
• государственные внутренние займы 1991 и 1992 гг.;
• государственный внутренний долг России, принятый от бывшего СССР;
• государственные ценные бумаги, обеспеченные золотом;
• ГКО;
• ОФЗ-ПК и т.д.
Классификация видов государственных внешних долгов России, а также государственных внешних активов это группировка государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с российским законодательством.
Классификация состоит из трех групп: государственный внешний долг России (включая долг бывшего СССР); внешний долг субъектов Федерации; внешний долг перед Россией.
Государственный внешний долг России делится на подгруппы:
• кредиты правительств иностранных государств;
• кредиты иностранных коммерческих банков и фирм;
• кредиты международных финансовых организаций;
• государственные ценные бумаги РФ, выраженные в иностранной валюте;
• кредиты Центрального банка РФ.
Внешний долг субъектов Федерации включает кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, а также международных финансовых организаций, государственные ценные бумаги субъектов Федерации, выраженные в иностранной валюте.
Внешний долг перед Россией состоит из долгов правительств иностранных государств и долгов иностранных коммерческих банков и фирм.
Межбюджетные отношения
Межбюджетные отношения это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Они строятся на следующих принципах:
• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
• самостоятельность бюджетов всех уровней;
• законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней;
• объективное перераспределение средств между бюджетами для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• единство бюджетной системы;
• равенство всех бюджетов Российской Федерации. Межбюджетные отношения регулируются.
Бюджетное регулирование это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации четко разграничил доходы и расходы по бюджетам различных уровней.
Доходы бюджетов можно разделить на три группы:
• собственные доходы бюджетов;
• доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами.
• отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;
• государственная пошлина, за исключением зачисляемой в федеральный бюджет.
2. Неналоговые доходы:
• доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• доходы от услуг бюджетных учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
• доходы от продажи муниципального имущества;
• ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления и др.
Расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие.
Расходы бюджетов могут осуществляться в различных формах:
• ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
• средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими или юридическими лицами по государственным или муниципальным заказам;
• ассигнования на обязательные выплаты населению (пенсии, стипендии, пособия, другие социальные выплаты);
• субвенции и субсидии, юридическим и физическим лицам;
• бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, государственным внебюджетным фондам;
• кредиты иностранным государствам;
• средства на обслуживание и погашение государственного долга;
• ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
• резервные фонды.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации разграничены расходы по бюджетам разных уровней с выделением четырех групп расходов:
• расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;
• расходы, финансируемые совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;
• расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Федерации;
• расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.
Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета:
• обеспечение деятельности Президента, Федерального Собрания. Счетной палаты, федеральных органов исполнительной власти и др.;
• функционирование федеральной судебной системы;
• осуществление международной деятельности;
• финансирование национальной обороны и обеспечения безопасности государства;
• финансирование фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;
• государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
• государственная поддержка атомной энергетики;
• ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
• финансирование исследования и использования космического пространства;
• содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности;
• формирование федеральной собственности;
• обслуживание и погашение государственного долга России;
• компенсация государственным внебюджетным фондам на социальные выплаты;
• финансирование федеральной инвестиционной программы;
• финансовая поддержка субъектов Федерации;
• прочие расходы.
Расходы, финансируемые совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов:
• государственное обеспечение правоохранительной деятельности;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• государственная поддержка промышленности, строительства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;
• финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ;
• обеспечение социальной защиты населения;
• обеспечение охраны окружающей среды;
• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Федерации:
• функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации;
• обслуживание и погашение государственного долга субъектов Федерации;
• реализация региональных целевых программ;
• формирование государственной собственности субъектов Федерации;
• международные и внешнеэкономические связи;
• содержание и развитие предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов Федерации;
• оказание финансовой помощи местным бюджетам;
• прочие расходы.
Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов:
• содержание органов местной власти;
• формирование и содержание муниципальной собственности;
• организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и других учреждений муниципальной собственности;
• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• финансирование муниципального дорожного строительства и содержание дорог местного значения;
• организация транспортного обслуживания населения;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• финансирование охраны окружающей среды на муниципальных территориях;
• реализация целевых муниципальных программ;
• обслуживание и погашение муниципального долга;
• прочие расходы.
Одним из методов, бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Формы оказания прямой финансовой поддержки: дотации, субвенции, субсидии, кредиты, ссуды.
Дотация выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.
Субвенция фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности. Во-первых, она используется в течение оговоренного срока; при просрочке субвенция подлежит возврату, предоставившему ее органу. Во-вторых, ее используют для выполнения конкретных целей.
Субсидия бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Бюджетный кредит форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.
Бюджетная ссуда бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 мес. в пределах финансового года.
Местные бюджеты получали финансовую помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, находящегося в распоряжении субъекта Федерации.
Система межбюджетных отношений имела целый ряд существенных недостатков:
• Не были закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджета.
• Отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов.
• Отсутствовала заинтересованность органов государственной власти на разных уровнях в росте собственных доходов бюджетов.
• Не была сформирована нормативная база для обоснования бюджетных расходов.
• Число использованных форм финансовой поддержки было недостаточно и т. д.
Эти недостатки были учтены в постановлении Правительства РФ «О концепции регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации» № 862. По существу речь шла о реформе межбюджетных отношений.
• выравнивание на всей территории страны социальных гарантий;
• повышение эффективности социально-экономического развития регионов.
Основные направления реформы межбюджетных отношений:
1. Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней.
2. Распределение доходных источников между бюджетами разных уровней.
3. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Оно осуществлялось с помощью Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Финансовая помощь из этого фонда распределялась на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы.
4. Инвестиционная поддержка развития регионов осуществляется по двум направлениям:
а) социальному из Фонда регионального развития на без возвратной основе;
б) производственному из бюджета развития страны на возвратной основе.
Фонд регионального развития (ФРР) совокупность частей федеральных и региональных программ, программ отраслевого финансирования и др. Цель инвестиций создание во всех регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Распределение средств ФРР осуществляется с учетом различий в уровне социальной инфраструктуры в разных регионах.
При выделении инвестиций из бюджета развития страны учитывались различия в уровне экономического развития регионов. При этом приоритет отдавался самым эффективным проектам на конкурсной основе.
5. Оздоровление региональных и муниципальных финансов. С этой целью предусматривается законодательное закрепление бюджетных полномочий властей разных уровней, расширение налоговых полномочий властей субъектов Федерации и муниципальных образований, использование стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований; поступление налогов от дочерних компаний и филиалов в территориальные бюджеты; внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи и контроля за ее использованием; создание в федеральном бюджете фонда развития региональных финансов.
Условия получения финансовой помощи из федерального бюджета субъектами Федерации:
• выполнение требований российского бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах;
• ревизия бюджета региона;
• контроль Федерального казначейства и федеральных контрольных органов за использованием финансовой помощи из федерального бюджета регионами;
• использования бюджетов регионов на казначейское исполнение через территориальные органы Федерального казначейства;
• использование трансфертов только для погашения задолженности по заработной плате перед бюджетниками и обслуживания государственного (муниципального) долга;
• наличие у региона программы увеличения собственных доходов и сокращения получаемых трансфертов и др.
Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создается для оздоровления финансов субъектов Федерации. Источники фонда кредиты международных финансовых организаций. Кредиты будут выдаваться на возвратной основе, если регионы активно проводят экономические реформы и успешно осуществляют меры по финансовому оздоровлению. В первую очередь кредиты будут предоставляться бездотационным и низко дотационным регионам.
Кроме средств ФРРФ будут использоваться кредиты МБРР, ЕБРР на проектное финансирование под гарантии регионов. ФРРФ будет оказывать техническую и методическую помощь по управлению финансами, производить обучение и подготовку кадров финансовых органов и др
Эта эффективная система бюджетного финансирования должна отвечать пяти требованиям:
• четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
• существование налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей;
• наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;
• наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;
• стабильность всех вышеперечисленных условий.
Современная система межбюджетных отношений не удовлетворяет ни одному из этих требований и имеет ряд серьезных недостатков:
• крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий;
• непредоставление источников финансирования бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам под обязательства, возлагаемые на них федеральным бюджетом;
• централизованная регламентация расходов бюджетов установленными нормами при формировании доходов на 80% за счет отчислений от федеральных налогов;
• отсутствие стимулов к проведению реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий из-за ежегодного пересмотра устанавливаемых законом нормативов расщепления федеральных налогов;
• распределение значительной части финансовой помощи без четких критериев и процедур;
• перекладывание политической и финансовой ответственности за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр, вызванное ограничением налогово-бюджетных полномочий субъектов Федерации и местных органов самоуправления;
• недостаточная прозрачность региональных и местных бюджетов.
Принципом новой реформы межбюджетных отношений является лозунг: «реальные полномочия реальная ответственность».
Основными путями реализации этого принципа являются:
• сокращение сферы совместно финансируемых расходов;
• запрет на принятие законов, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные расходы без предоставления источников финансирования («нефинансируемые мандаты»);
• отказ от принципа расщепления налоговых поступлений между бюджетами разных уровней (все налоги и поступления должны быть только собственными); переход к системе «один налог один бюджет»;
• реализация принципа «мой доход мой налог», т. е. налоги, поступления по которым на 100% зачисляются в региональные бюджеты, становятся не федеральными, а региональными;
• реализация принципа «мой налог моя ставка», т. е. предоставление региональным и местным бюджетам права самостоятельно устанавливать ставки по своим налогам при соблюдении финансовых ограничений;
• снятие ограничений на установление регионами и муниципалитетами ставок по своим налогам и определения налоговой базы;
• использование механизма долевого финансирования социальных расходов;
• жесткое бюджетное ограничение финансовой помощи регионам и муниципалитетам;
• сохранение законодательно регулируемого дефицита бюджетов и государственного долга;
• разработка кодекса высоких стандартов качества управления и бюджетной политики;
• введение Правительством РФ режима внешнего финансового управления в случае нарушения бюджетного законодательства;
• формирование и поддержка конкурентной сферы (экономической и политической), дополняемой конкуренцией регионов и муниципалитетов.
Такая система разграничения бюджетных полномочий обеспечит экономическую эффективность, бюджетную ответственность, территориальную интеграцию, социальную справедливость и политическую консолидацию.
Бюджетный процесс в Российской Федерации
Бюджетный процесс это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Бюджетный процесс строится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями входят:
• финансовые органы (Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство. Налоговая инспекция и др.);
• органы денежно-кредитного регулирования (Банк России);
• органы государственного (муниципального) контроля. Каждый орган имеет свои задачи и свои бюджетные полномочия.
Участники бюджетного процесса:
• Президент РФ, Государственная дума. Совет Федерации, Правительство РФ;
• органы законодательной (представительной) власти;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• иные органы (бюджетные учреждения, получатели бюджетных средств).
Органы представительной власти рассматривают, утверждают и контролируют исполнение федерального бюджета.
Органы исполнительной власти составляют и исполняют бюджеты, представляют отчеты об их исполнении.
Банк России разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, выполняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.
Органы государственного контроля контролируют исполнение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, целевых программ.
Главный распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные средства по получателям и распорядителям, утверждает сметы доходов и расходов, составляет бюджетную роспись (документ о поквартальном распределении доходов и расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств), контролирует целевое использование бюджетных средств, их возврат, представляет сводный отчет об исполнении бюджета, выступает в суде от имени государственной казны.
Распорядитель бюджетных средств распределяет средства по подведомственным получателям, составляет бюджетную роспись, утверждает сметы доходов и расходов бюджетных учреждений, контролирует использование бюджетных средств.
Рассмотрим сущность бюджетного процесса на примере федерального бюджета. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее, чем за 10 мес. до начала очередного финансового года.
Составление проекта бюджета основывается на:
• бюджетном послании Президента РФ;
• прогнозе социально-экономического развития на очередной финансовый год;
• основных направлениях бюджетной и налоговой политики;
• прогнозе сводного финансового баланса;
• плане развития государственного или муниципального сектора экономики.
Одновременно с проектом бюджета составляется перспективный финансовый план на три года, который законодательно не утверждается. Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В бюджетном послании определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год. Прогноз социально-экономического развития разрабатывается на основе данных о социально-экономическом развитии за последний финансовый год и прогноза на планируемый финансовый год. Баланс финансовых ресурсов это баланс всех доходов и расходов. Он составляется на основе отчетного баланса за предыдущий год и прогноза на следующий год. План развития государственного или муниципального сектора экономики включает перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, государственных или муниципальных унитарных предприятий; программу приватизации государственного или муниципального имущества, сведения о предельной штатной численности государственных или Муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств; план предоставления услуг бюджетными учреждениями.
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем и темп роста ВВП, а также уровень инфляции в очередном финансовом году.
Первый этап формирования федерального бюджета разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана прогноза социально-экономического развития страны на очередной финансовый год; разработка Министерством финансов РФ основных характеристик федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов. Одновременно Правительство рассматривает предложения об увеличении МРОТ и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы. Министерство финансов направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств из бюджета, уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.
Второй этап формирования бюджета распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетных средств в соответствии с функциональной, ведомственной и экономической классификациями расходов. Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета. Несогласованные вопросы рассматриваются межведомственной правительственной комиссией.
Разработка и согласование показателей проекта бюджета завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего финансовому году. С 15 июля по 15 августа Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития страны, проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов и другие документы, утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную думу.
Проект закона о бюджете содержит основные характеристики бюджета: общий объем доходов и расходов, дефицит бюджета; доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям; нормативы отчислений от доходов в пользу бюджетов других уровней; расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; доходы и расходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней; распределение бюджетных средств по главным распорядителям бюджетных средств и другие показатели.
В составе расходов указываются лимиты предоставления инвестиционных налоговых кредитов.
В проекте закона о бюджете должны быть даны следующие характеристики государственного долга:
• источники финансирования дефицита бюджета за счет государственных или муниципальных внутренних и внешних заимствований;
• верхний предел внутреннего и внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за финансовым годом;
• предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внутренних и внешних заимствований;
• предел государственных внешних заимствований;
• объемы и перечень государственных внешних заимствований;
• пределы предоставления государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, международным организациям.
Проект бюджета и другие документы вносятся на рассмотрение законодательного органа Российской Федерации, субъекта Федерации и местного самоуправления. Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Эти законы должны быть утверждены до начала финансового года. Если закон о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то вводится временное управление бюджетом.
Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной думы и Президента проект федерального закона о федеральном бюджете не позднее 15 августа текущего года. Проект бюджета направляется Советом Государственной думы или ее председателем в Комитет по бюджету, который дает заключение о соответствии представленных документов и материалов Бюджетному кодексу Российской Федерации. Проект бюджета принимается на рассмотрение Государственной думой или возвращается на доработку в правительство. Совет Государственной думы направляет проект бюджета в Совет Федерации, Комитеты Государственной думы. Счетную палату для внесения замечаний и предложений. Государственная дума рассматривает проект в четырех чтениях.
В первом чтении проект рассматривается в течение 30 дней со дня его внесения Правительством в Государственную думу. При этом обсуждаются концепция бюджета и прогноз социально-экономического развития страны, основные направления бюджетной и налоговой политики, взаимоотношения бюджетов, проект программы внешних заимствований, основные характеристики федерального бюджета (доходы, их распределение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, дефицит бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, источники его покрытия, общий объем расходов бюджета). Если проект утверждается Государственной думой, то утверждаются основные характеристики бюджета. Если в первом чтении проект отклоняется, то он передается в согласительную комиссию или возвращается на доработку. При повторном отклонении проекта бюджета в первом чтении Государственная дума ставит вопрос о доверии Правительству.
Во втором чтении утверждаются расходы по разделам функциональной классификации и размер ФФПР. Государственная дума рассматривает проект во втором чтении в течение 15 дней. Если проект отклоняется во втором чтении, то он передается в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Государственной думы. Совета Федерации и Правительства.
В третьем чтении утверждаются расходы по подразделам функциональной классификации и главным распорядителям по всем четырем уровням функциональной классификации, распределяются средства ФФПР, расходы на финансирование федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, программы предоставления гарантий Правительства, программы предоставления средств бюджета на возвратной основе, программы внешних заимствований и т. д. В третьем чтении проект рассматривается в течение 25 дней.
В четвертом чтении законопроект голосуется в целом. Срок 15 дней. Внесение в него поправок не допускается.
Принятый Государственной думой закон в течение 5 дней передается в Совет Федерации, который рассматривает его в течение 14 дней. Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования. Если Совет Федерации отклоняет закон, то он передается в согласительную комиссию и затем повторно принимается Государственной думой. При отклонении закона Президентом он передается в согласительную комиссию. Если закон не вступит в силу до начала финансового года, то Государственная дума принимает федеральный закон о финансировании расходов в первом квартале.
Правительство РФ разрабатывает и представляет в Государственную думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.
В России установлено казначейское исполнение бюджетов. Органы исполнительной власти организуют исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Эти органы являются кассирами всех расходов и получателей бюджетных средств, осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. При этом действует принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех доходов, привлечение и погашение всех источников финансирования дефицита бюджета, осуществление всех расходов с единого счета бюджета.
Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи, которая составляется главным распорядителем по распорядителям и получателям бюджетных средств. На основании бюджетных росписей главных распорядителей составляется сводная бюджетная роспись и направляется в орган, исполняющий бюджет.
Уведомления о бюджетных ассигнованиях доводятся до распорядителей и получателей бюджетных средств, бюджетные учреждения составляют сметы доходов и расходов и представляют их на утверждение вышестоящему распорядителю, который их утверждает.
Орган, исполняющий бюджет, утверждает для распорядителей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств. Бюджетное обязательство это обязанность органа, исполняющего бюджет, совершать расходование средств определенного бюджета в течение определенного срока в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.
Получатели бюджетных средств составляют платежные и другие документы для совершения расходов и платежей в пределах, доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, проверяет эти документы и совершает разрешительную надпись. Расходование денежных средств осуществляется путем их списания с единого счета бюджета в размере подтвержденных бюджетных обязательств в пользу юридических и физических лиц.
Расходы бюджета могут быть сокращены. Если финансирование из бюджета сокращается не более чем на 5%, то ввести режим сокращения расходов может руководитель финансовых органов. Если финансирование сокращается более чем на 5%, но меньше, чем на 10%, то ввести режим сокращения расходов могут Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления. Если финансирование сокращается более чем на 10%, то орган исполнительной власти представляет законодательному органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете.
Возможна блокировка расходов бюджета. Она осуществляется по решению руководящего финансового органа на любом этапе исполнения бюджета (например, при не целевом использовании бюджетных средств).
Если доходы бюджета превышают утвержденные законом показатели, то превышение используется на покрытие дефицита и погашение долговых обязательств бюджета. При этом изменения в закон о бюджете не вносятся. Если превышение больше 10%, то вносятся изменения в закон о бюджете.
Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств имеют право перемещать ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5% лимита бюджетных средств, доведенного до получателя.
Размещение бюджетных средств на банковских депозитах и получение за счет этого доходов не допускаются.
Если лимит бюджетных средств не финансируется в полном объеме (за исключением случаев сокращения и блокировки расходов бюджета), то получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования. Компенсация осуществляется в соответствии с судебным актом.
Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита и расходы бюджета подлежат бюджетному учету, основанному на едином плане счетов. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Представляет ее уполномоченный исполнительный орган в законодательный орган, контрольные органы и Федеральное казначейство. Годовой отчет об исполнении бюджета утверждает законодательный орган.
Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие также 31 декабря.
Контроль за исполнением бюджета осуществляют законодательные органы.
Существуют следующие формы контроля:
• предварительный в ходе обсуждения и утверждения проектов законов;
• текущий в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов (комиссиями, рабочими группами законодательных органов власти);
• последующий в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Финансовый контроль осуществляет Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета проверяется контрольными органами. Если исполнение бюджета не соответствует закону, то законодательный орган имеет право отклонить отчет об исполнении бюджета и обратиться в Прокуратуру РФ для привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Законодательный орган субъекта Федерации, местного самоуправления вправе выразить недоверие соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отозвать выборные должностные лица, привлечь к иным формам ответственности исполняющий орган или его должностных лиц.
К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:
• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
• блокировка расходов;
• изъятие бюджетных средств;
• приостановление операций по счетам в кредитных учреждениях;
• наложение штрафа;
• начисление пени;
• иные меры.
Применять эти меры имеют право руководители органов Федерального казначейства и их заместители.
Основаниями для применения вышеназванных мер могут быть:
• неисполнение закона о бюджете;
• нецелевое использование бюджетных средств;
• невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств;
• не перечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами;
• не перечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств их получателям;
• несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях лимитам бюджетных обязательств;
• предоставление бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций с нарушением установленного порядка и др.
В соответствии с Инструкцией о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов РФ № 35-н, руководители управления Федерального казначейства по субъектам Федерации имеют право применять следующие меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства:
• списывать в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, используемые не по целевому назначению, а также подлежащие возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;
• списывать в бесспорном порядке суммы процентов за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил;
• взыскивать в бесспорном порядке пени (в размере 1/3, ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки) за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, и уплату процентов за пользование этими средствами;
• взыскивать штрафы за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных на возмездной и возвратной основе и др.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
