Экономическое содержание государственного внутреннего долга
В соответствии с Законом «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» государственным внутренним долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Правительства Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации.
На практике государственный внутренний долг РФ состоит из:
• кредитов, полученных Правительством РФ;
• государственных займов;
• других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ.
Государственный кредит, при котором государство выступает заемщиком, осуществляется в форме государственных займов, путем выпуска государственных долговых обязательств (казначейских обязательств). Функционирование системы государственного кредита имеет следствием рост государственного долга.
Традиционная роль государственных займов — обеспечение финансирования государственных расходов при недостатке бюджетных средств — дополняется стремлением использовать государственный кредит для проведения регулирующих мероприятий. Другими словами, выпуск займов, сроки и время их размещения стали определяться не только дефицитом государственного бюджета, как ранее, но и потребностями регулирования денежного обращения.
Государственные займы — основная форма государственного кредита, представляющая кредитные отношения, в которых государство выступает главным образом в качестве заемщика.
Задолженность по государственным займам, в которых государство является заемщиком, включается в сумму государственного долга страны:
1. По способу размещения государственные займы делятся на несколько основных групп: свободно обращающиеся, размещаемые по подписке, принудительные.
Государственные займы размещаются правительством на рынке ссудного капитала при посредничестве банков и небанковских финансовых институтов. Облигации, предназначенные для реализации основной суммы займа, обычно размещаются через банки, а для мобилизации сбережений населения — через систему сберегательных касс (банков). Основными подписчиками по государственным займам выступают правительственные учреждения, специальные доверительные фонды, управляемые правительством, промышленные корпорации, банки, местные органы власти, частные инвесторы, страховые компании и т.п.
2. Государственные займы бывают краткосрочные — со сроком погашения до одного года, среднесрочные — до пяти лет и долгосрочные — свыше пяти лет.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
3. По видам доходности подразделяются на процентные (займодержатели получают ежегодно равными долями твердый доход по утвержденной ставке) и выигрышные, или лотерейные (доход выплачивается при выходе облигации в тираж погашения или тираж выигрышей).
4. По месту размещения различаются государственные займы внутренние (в национальной валюте) и внешние, реализуемые на иностранных денежных рынках (в валюте страны кредитора, государства заёмщика и третьей страны). Облигации внутренних займов могут покупать иностранные граждане и общества.
Во многих странах государственные займы — один из важных методов мобилизации государственных доходов (второе место после налогов). Государства в условиях хронической дефицитности государственных бюджетов вынуждены постоянно и все более широко привлекать государственные займы для финансирования возрастающих расходов. Налоги, несмотря на их систематический рост, не могут обеспечивать растущие расходы государства, доходы от госпредприятий и государственного имущества занимают в системе государственных доходов весьма скромное место. Государственные займы дают государству возможность в сжатые сроки мобилизовать огромные денежные средства.
Сущность государственного займа состоит в том, что кредиторами государства выступают собственники ссудного капитала, добровольно дающие денежные средства государству в ссуду. В то же время источником погашения государственных займов и уплаты по ним процентов, являются средства, мобилизуемые государством посредством налогов. Кредиторы государства получают гарантированный доход в виде процентов, т. е. таким образом, через займы происходит дополнительное перераспределение национального дохода.
Государственные займы, как правило, имеют денежную форму, хотя в условиях резкого обесценения бумажных денег иногда применялась и их натуральная форма. Основную долю в общей сумме государственных займов составляют внутренние займы (в Великобритании — 97%, во Франции — 96, в Италии — 90 и в Японии — 87%). В связи с интернационализацией мировых рынков ссудных капиталов провести грань между внутренними и внешними займами достаточно трудно.
Государственные займы выпускаются как центральным правительством, так и местными органами управления. В общей сумме долга преобладают займы центральных правительств, хотя с 60х годов более высокими темпами растут займы местных органов власти. По займам центрального правительства в отдельных странах устанавливается предел задолженности (лимит государственного долга). Обострение финансовой неустойчивости, рост бюджетного дефицита, инфляция ведут к резкому возрастанию краткосрочной задолженности, увеличению ее доли в общей сумме государственного долга. Наличие огромного краткосрочного долга вынуждает государство ежемесячно осуществлять рефинансирование государственных займов, т. е. выпускать новые казначейские векселя взамен тех, срок обращения которых истек.
5. Государственные займы подразделяются на облигационные и без облигационные. Внутренние государственные займы обычно оформляются облигациями на всю сумму займа. Без облигационные займы — займы правительства у сберкасс или внешние межправительственные займы, которые оформляются путем записей по счетам государственного долга.
6. Различают рыночные и нерыночные облигации и специальные выпуски займов. Рыночные облигации государственных займов свободно продаются и покупаются на денежном рынке, они не могут быть предъявлены к оплате до установленного при выпуске государственного займа срока, подобные облигации составляют от 2/3 до 4/5 всей суммы государственного долга. Нерыночные облигации государственного займа не продаются и не покупаются, могут быть предъявлены к оплате по желанию вкладчика в любой момент до истечения срока займа, однако в этих случаях процент по облигациям уменьшается. Специальные выпуски государственных займов размещаются среди правительственных учреждений и фондов (страховых, пенсионных и др.), облигации специальных выпусков не подлежат купле продаже.
Государственные займы в странах с развитой рыночной экономикой размещаются преимущественно при посредничестве банков и небанковских финансовых институтов (или их объединений), которые кредитуют государство под всю сумму займа, получая его по более низкому по сравнению с номинальным эмиссионному курсу, а затем реализуют его на денежном рынке. Кроме того, им выплачивается за размещение займа определенное комиссионное вознаграждение.
В современных условиях государственная задолженность достигла таких масштабов, что некоторые государства оказываются не в состоянии погашать обязательства по государственным займам в установленные сроки. Поэтому широкое развитие получили операции по изменению условий ранее выпущенных займов. Для сокращения расходов по этим займам удлиняются сроки (консолидация) или уменьшаются размеры выплачиваемых по облигациям процентов (конверсия). Нередки сочетания конверсии и консолидации, когда одновременно удлиняется срок действия займа и снижается процент по нему.
Государственные ценные бумаги занимают одно из важнейших мест среди инструментов рынка ценных бумаг. Государственные облигации, некоторые типы векселей и банкнот, казначейские обязательства выражают имущественные отношения (чаще всего — отношения займа) между их владельцами и эмитентами, дают право на получение дохода за пользование средствами. Государственные ценные бумаги могут выпускаться в силу разного рода причин центральным правительством, органами власти, пользующимися государственной поддержкой.
Государственные ценные бумаги представляют собой совокупность долговых обязательств, облигаций, казначейских векселей и т.д., которые эмитируются центральным правительством, местными органами власти, организациями и учреждениями, находящимися в государственной собственности (либо под контролем государства) и привлекают временно свободные денежные средства населения и субъектов хозяйствования.
Облигация представляет собой ценную бумагу, символизирующую государственное долговое обязательство и дающую право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты. Продавая облигацию, государство обязуется вернуть сумму долга в определенный срок с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами, а по истечении срока вернуть и сумму долга.
Государство устанавливает нарицательную стоимость облигаций. Она обозначена на облигации и выражает денежную сумму, предоставленную держателем облигации государству во временное пользование. Эта сумма выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения и на нее начисляются проценты. Однако реальная доходность облигаций для их держателей может быть выше или ниже установленного номинального процента. Это обусловлено тем, что облигации могут продаваться по курсовой цене, которая отклоняется от нарицательной стоимости. Данное отклонение называется курсовой разницей и зависит от ряда факторов. К их числу относится величина дохода, выплачиваемая по займу, уровень ссудного процента, время покупки облигаций, степень насыщенности фондового рынка государственными ценными бумагами, привлекательность условий выпуска частных ценных бумаг, степень доверия населения правительству. Реальная курсовая цена облигаций займов и их привлекательность для заимодателей могут быть выяснены только при свободном обращении государственных ценных бумаг на фондовом рынке
Целями выпуска государственных ценных бумаг являются:
• финансирование текущего бюджетного дефицита;
• погашение ранее выпущенных размещенных займов;
• обеспечение кассового исполнения государственного бюджета;
• обеспечение равномерного поступления налоговых платежей в течение всего финансового года;
• финансирование целевых программ, осуществляемых местными органами власти;
• финансовая поддержка учреждений и организаций, имеющих общенациональное экономическое и социальное значение.
Часто выпуск долговых обязательств обусловлен потребностью погашения ранее выпущенных правительством займов. Эта необходимость может возникать и при без дефицитности бюджета за текущий год.
В рамках одного финансового года могут возникать короткие разрывы между поступлением государственных доходов и осуществлением расходов. Это может быть связано с тем, что основная масса поступлений в бюджет приходится на определенные даты, установленные для их уплаты и подачи налоговой отчетности. В это время бюджетные расходы осуществляются более или менее равномерно в течение всего бюджетного года. Для покрытия этого разрыва государство может прибегать к выпуску краткосрочных ценных бумаг также в целях кассового исполнения бюджета.
Выпуск некоторых видов государственных ценных бумаг может способствовать сглаживанию неравномерности налоговых поступлений, устраняя тем самым причину кассовой несбалансированности бюджета.
В ряде стран краткосрочные государственные ценные бумаги в разные периоды использовались в целях обеспечения коммерческих банков ликвидными активами. Коммерческие кредитные учреждения помещают в выпускаемые правительством фондовые инструменты часть своих ресурсов, главным образом резервных фондов, которые благодаря этому не омертвляются, а приносят доход.
Государственные ценные бумаги могут выпускаться для финансирования программ, осуществляемых местными органами власти, а также для привлечения средств во внебюджетные фонды. Государство вправе выпускать не только свои собственные ценные бумаги, но и давать гарантии по долговым обязательствам, эмитируемым различными учреждениями и организациями, которые пользуются поддержкой государства. Такие долговые обязательства приобретают статус государственных ценных бумаг. Масштабы заимствования государством средств на фондовом рынке в разных странах с рыночной экономикой далеко неодинаковы.
Финансирование государственного долга посредством выпуска государственных ценных бумаг сопряжено с меньшими издержками, чем привлечение средств с помощью банковских кредитов. Это связано с тем, что правительственные долговые обязательства отличаются высокой ликвидностью и инвесторы испытывают гораздо меньше затруднений при их реализации на вторичном рынке, чем при перепродаже ссуд, предоставленных взаймы государству.
Рынок государственных ценных бумаг — неотъемлемая часть хозяйственного механизма индустриально развитых стран. Этот рынок призван обеспечить надежную систему подачи денежной наличности в казну государства и предоставлять возможность корпорациям и отдельным лицам получать доход на их временно свободные денежные средства.
Рынок государственных ценных бумаг можно разделить на первичный и вторичный. Первичный рынок призван обеспечить размещение различных видов государственных ценных бумаг — казначейских векселей, облигаций, а также муниципальных облигаций — среди конечных держателей. Методами такого размещения могут быть, например, реализация государственных ценных бумаг непосредственно казначейством путем проведения еженедельных аукционов или распространения на началах подписки.
Первичное размещение государственных ценных бумаг обычно осуществляется при посредничестве многих субъектов. Среди них главенствующее положение занимают центральные банки, которые организуют работу по распространению новых займов, привлекают новых инвесторов, а в ряде случаев сами приобретают крупные пакеты государственных долговых обязательств.
Вторичный рынок государственных ценных бумаг является в основном внебиржевым и складывается при личных и телефонных контактах сторон, совершающих любые сделки на основании личных договоренностей. Прибегая к услугам специальных компьютерных сетей, стороны попадают в сферу электронного внебиржевого рынка, предлагающего широкий круг сервисных услуг. Наиболее развитые сети представляют собой по существу аналоги бирж. На вторичном рынке государственных ценных бумаг работают (напрямую или через посредников) практически все финансовые институты.
Государственные ценные бумаги делятся на две большие группы — рыночные и нерыночные. Наиболее распространенным типом государственных долговых обязательств являются рыночные ценные бумаги, которые могут свободно обращаться и перепродаваться после первичного размещения другим субъектам. К рыночным ценным бумагам относятся казначейские векселя, различные среднесрочные инструменты и долгосрочные государственные долговые обязательства (облигации).
Нерыночные государственные ценные бумаги не могут свободно переходить от одного их держателя к другому. Они предназначены для размещения среди специализированных финансовых институтов, а также среди населения. Через распространение не обращающихся на рынке долговых обязательств правительство иногда пытается регулировать деятельность коммерческих банков, ибо покупка населением нерыночных ценных бумаг сокращает возможности помещения средств в банковские депозиты частных кредитных учреждений. Нерыночные ценные бумаги, которые невозможно ни продать другим лицам, ни погасить до истечения определенного срока, оказываются эффективными в условиях нестабильного рынка кредитных ресурсов, когда вкладчики начинают избавляться от рыночных ценных бумаг. Максимальная эффективность заимствований на внутреннем рынке достигается за счет оптимального сочетания двух вышеупомянутых типов государственных ценных бумаг.
Государственный долг возникает в определенные моменты функционирования государства, когда его расходы начинают превышать доходы, когда бюджетный дефицит становится хроническим явлением, а его покрытие осуществляется не эмиссионными методами, а государственными заимствованиями.
Государственный долг — сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам, включая начисленные по ним проценты и выданные государственные гарантии.
Государственный долг состоит из задолженности центрального правительства (которая составляет основную часть долга), местных органов власти, государственных предприятий и некоторых других долгов. Соотношение между внутренним и внешним государственным долгом зависит от типа государства и в различные моменты его развития может существенно различаться.
Погашение государственного долга производится за счет ординарных доходов государственного бюджета — налогов. Связь займов с налогами проявляется тогда, когда приходит время платить проценты и погашать долги. Однако в условиях огромной государственной задолженности эти доходы оказываются недостаточными, и для погашения государственного долга, как правило, выпускаются новые государственные займы (рефинансирование). Государственный долг погашается через казначейства и банки путем выкупа облигаций на фондовой бирже или непосредственно у кредиторов, проведением тиражей погашения, иногда в форме аннуитетов, то есть ежегодных платежей, включающих проценты и соответствующую часть капитальной суммы долга, в редких случаях из погасительных фондов.
Можно сказать, что по достижении определенной величины долга система государственного кредита становится малоэффективной, а государственный долг превращается в генератор собственного увеличения.
В целях обслуживания государственного долга налоговый пресс не ослабевает, и государственный долг начинает выступать одним из средств, усиливающих перераспределение национального дохода.
Выбор конкретной формы государственной задолженности определяется способом привлечения средств. Если заимствования предоставляются иностранными государствами, международными финансовыми организациями, консорциумами банков, то они оформляются в виде кредитов. Реже кредиты применяются при заимствованиях на внутреннем рынке, в связи с тем, что они обладают ограниченной ликвидностью и их перепродажа затруднена. Кредитами оформляется задолженность правительства перед центральными банками, однако такие кредиты представляют собой эмиссионное финансирование (хотя, например, в РФ кредиты, выданные Центробанком Правительству, включаются в состав внутреннего государственного долга). Важным способом привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита является выпуск государственных займов, размещаемых на внутреннем и международном финансовом рынках.
В зависимости от рынка размещения, валюты займа и некоторых других характеристик государственный долг подразделяется на внутренний и внешний. К внутреннему долгу, как правило, относят кредиты, полученные от национальных банков, а также государственные займы, деноминированные в национальной валюте и размещаемые на национальном рынке. Однако иностранные инвесторы часто активно приобретают такие ценные бумаги, в результате чего появляется проблема классификации подобной задолженности. Самостоятельную проблему представляют кредиты и займы в иностранной валюте, но размещаемые на национальном финансовом рынке.
Помимо государственных займов, в состав внутреннего государственного долга включаются государственные гарантии. Правительство может гарантировать облигационные займы местных органов власти и управления, выпускаемые с целью мобилизации финансовых ресурсов для капиталовложений, облигационные займы частных корпораций, специализированных кредитных учреждений, финансирующих строительство муниципального жилья и социальной инфраструктуры. Гарантирование займов осуществляется в целях привлечения инвесторов к вложениям в гарантированные ценные бумаги в связи с повышением их надежности. Суммы выданных гарантий включаются во внутренний государственный долг, вместе с тем они представляют государственную задолженность лишь потенциально, а не фактически (в случае, если заемщик не в состоянии погасить свои обязательства). Привлеченные посредством гарантированных займов ресурсы направляются на реализацию конкретных инвестиционных проектов.
Как показывает международная практика, внутренний государственный долг является основным источником покрытия бюджетного дефицита, государственные заимствования на внутреннем финансовом рынке получили широкое развитие в большинстве зарубежных стран с развитой рыночной экономикой.
Основные национальные различия внутреннего государственного долга в развитых странах заключаются в институциональных формах управления государственным долгом, степени подчиненности управления госдолгом текущим целям исполнения бюджета и кредитно-денежной политике национального (центрального) банка. Различия свойственны в части состава держателей государственных ценных бумаг, что характеризует особенности институциональной структуры национального финансового рынка. Также может существенно различаться структура рынка государственных ценных бумаг по срочности, по соотношению различных способов размещения и обращения государственных ценных бумаг.
Формы и состав государственного внутреннего долга России
В течение последних лет государственный долг РФ резко увеличивается. В частности, динамично растет внутренней государственный долг РФ. В настоящее время осуществляется значительная трансформация структуры внутреннего государственного долга РФ.
Динамика структуры внутреннего государственного долга свидетельствует о прогрессивных изменениях — кардинально снижается доля кредитов Центробанка, прекращается выпуск и планируется полное погашение казначейских обязательств, снижается доля казначейских векселей (эти ценные бумаги не размещаются на финансовом рынке, а носят полу директивный характер). В то же время стабильна или повышается доля ценных бумаг, размещаемых на финансовом рынке (государственные краткосрочные облигации, облигации федерального займа, облигации сберегательного займа).
Рынок государственных долговых обязательств в РФ в начале 90х годов поначалу представлял собой не более чем экспериментальные шаги по поиску новых прогрессивных форм финансирования бюджетного дефицита. С середины 1993 г. начался период, который стал отражать переход от традиционной системы, когда дефицит бюджета полностью покрывался кредитами из банковской системы (т. е. за счет ресурсов Центрального банка) и не существовало альтернативных источников его финансирования. В то же время выпуски государственных ценных бумаг в 1992 г. практически остановились, так как большинство инвесторов, чье доверие было подорвано временной приостановкой обслуживания некоторых выпусков государственных ценных бумаг, не желало приобретать долгосрочные государственные ценные бумаги с предельно невыгодными (часто отрицательными) процентными ставками.
Становление рынка государственных долговых обязательств в РФ происходило параллельно с осуществлением глубокого реформирования всей экономической системы страны. Россия, приступившая к эмиссии собственных долговых обязательств, еще находясь в составе СССР, столкнулась с ситуацией, когда неуспех ее первых займов объяснялся как слабым развитием финансового рынка и мало привлекательными условиями займов, так и кризисом доверия инвесторов к государственным ценным бумагам вообще. Рост внутреннего государственного долга в начале 90х годов помимо бюджетного дефицита был вызван еще и тем, что РФ выступила правопреемницей по долгам СССР.
Плановые показатели
Однако эмиссионное покрытие дефицита к середине 90х годов полностью исчерпало себя. Кредитно-денежная эмиссия не только выступает значительным фактором расстройства кредитной системы и денежного обращения, но и углубляет кризис в реальном секторе экономики. Поэтому наиболее приемлемым способом регулирования бюджетного дефицита является покрытие его за счет увеличения государственного долга, который в свою очередь нуждается в продуманном централизованном регулировании.
Выпуск государственных ценных бумаг открывал возможности для внедрения в экономику прогрессивных методов финансирования дефицита государственного бюджета, что в свою очередь позволило бы (в совокупности с рядом прочих стабилизационных мер) нормализовать ситуацию в финансово-кредитной сфере.
Управление государственным долгом
Непосредственным результатом роста государственной задолженности является расширение системы управления государственным долгом. Огромные размеры государственных долгов крайне осложняют операции казначейства по выпуску новых займов. Самые большие трудности связаны с реализацией рыночной части, очень мобильной и чувствительной к изменениям конъюнктуры.
Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой условий выпусков, с выплатой процентов по ранее выпущенным займам, проведением конверсии и консолидации займов, определением курса облигаций на денежном рынке, проведением мероприятий по определению ставок процентов по государственному кредиту. К управлению государственным долгом относятся и мероприятия государства по погашению ранее выпущенных займов, срок действия которых истек.
Операции, связанные с обслуживанием государственного долга, т. е. подготовка документов, необходимых для продажи новых выпусков государственных ценных бумаг, изучение конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, размещение займов среди кредиторов, выплата и начисление процентов, осуществляют специальные подразделения министерства финансов (или специальные национальные службы при правительстве, формально независимые от министерства финансов, казначейства, в ряде стран созданы специализированные государственные ведомства при правительстве; иногда к управлению госдолгом привлекаются центральные банки (по крайней мере, как консультанты и агенты правительства).
Расходы по управлению государственным долгом, как правило, показываются в качестве особых финансовых операций отдельно от бюджета.
В Расходы бюджета включаются лишь процентные выплаты по долгу:
1. Важную роль в управлении государственным долгом играет вторичный рынок государственных облигаций, где обращаются ценные бумаги предыдущих выпусков. Как правило, операции на первичном и вторичном рынках государственных облигаций осуществляются дилерами (первичными, официальными), среди которых крупнейшие инвестиционные и универсальные банки. Суммы, которые государство получило взаймы, должны быть по истечении срока возвращены кредиторам. Погашение государственных займов, а также выплата процентов в настоящее время производятся за счет бюджетных средств. Однако в условиях резкого роста государственной задолженности правительства редко погашают займы за счет текущих доходов. Нередко они выпускают новые займы, чтобы рассчитаться с держателями облигаций старого займа. Такой способ погашения государственных займов называется рефинансированием и связан с конверсией и консолидацией.
2. В ряде стран к управлению государственным долгом относятся и попытки ограничить его рост путем установления лимита (потолка, максимального значения). В США до Первой мировой войны конгресс принимал решение о каждом дополнительном выпуске и размещении облигаций займа. В 1917 г. был осуществлен переход к практике установления его потолка. В ряде стран (ФРГ, Франции, Великобритании) ограничений на абсолютный размер долга нет. Главным является показатель его прироста за год, т. е. разница между суммой выпущенных и погашенных в данном году займов; при этом указанный прирост не может превышать объем предусмотренных в данном году ассигнований на капитальные вложения в федеральном бюджете и бюджете земель (ФРГ).
3. Операции по управлению государственным долгом тесно связаны с кассовым исполнением бюджета и выполняются обычно эмиссионными банками. Эти банки участвуют в выпуске займов, выплате процентов по ним (оплачивают выигравшие облигации по выигрышным займам и проценты по процентным займам), а также производят оплату облигаций, подлежащих выкупу (часто суммы выплачиваемых процентов по государственному долгу превышают суммы его чистого прироста).
4. Государство вправе уточнять первоначальные условия займа. Как уже отмечалось, изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности, называется конверсией. Чаще всего при конверсии правительство меняет размер номинального процента, иногда уменьшая его и ставя целью снижение государственных расходов, связанных с выплатой процентов по долгу.
5. Довольно часто государство, не изменяя доходность облигаций, превращает краткосрочные обязательства в средне или долгосрочные. Изменения условий займа, касающиеся его сроков, называются консолидацией государственного долга. Консолидация займов, как правило, проводится одновременно с их унификацией, т. е. объединением нескольких займов в один заем. В результате этой операции образуется консолидированный (или фундированный) долг.
6. Помимо этих основных методов управления государственным долгом, правительство может выкупать займы, обращающиеся на рынке ссудного капитала, давая такое поручение центральным и коммерческим банкам. К мероприятиям по управлению государственным долгом относятся также и поддержание курса государственных ценных бумаг путем проведения определенной финансово-кредитной политики.
7. Своеобразным способом решения проблемы государственного долга является банкротство, когда государство аннулирует заем или отказывается от его уплаты из-за отсутствия средств. Примером массового государственного банкротства был отказ от уплаты межсоюзнических долгов после Первой мировой войны (или отказ Советской России от внешних и внутренних обязательств по государственному долгу Российской империи и долгам Временного правительства). Следует отметить, что аннулирование государственных долгов носит экстраординарный характер и практически не применяется развитыми странами.
8. Важной задачей государства является достижение оптимальной временной структуры внутреннего госдолга, которая определяется конъюнктурой рынка государственных ценных бумаг, динамикой доходности по государственным ценным бумагам с различными сроками погашения, предпочтениями инвесторов и т.п. Политика правительства не всегда направлена на удлинение срока заимствования. Доход по долгосрочным займам содержит в себе и определенную часть премии за риск. В тех случаях, когда она становится слишком большой, правительствам выгоднее размещать короткие займы. Эта политика может меняться на различных отрезках времени.
Управление внутренним государственным долгом в РФ
В качестве попытки коренного улучшения управления государственным финансированием Указом Президента РФ было создано Федеральное казначейство. Предполагалось, что под руководством и в составе Министерства финансов РФ оно будет ответственно за определение и ведение регистрации всех существующих долгов государства и долговых гарантий, как внешних, так и внутренних, подготовку конкретных предложений на текущую дату по обслуживанию этих долгов, а также будет определять уровень, состав, время и условия выпуска новых внешних и внутренних займов, включая эмиссию государственных ценных бумаг.
Поскольку Министерство финансов РФ выступает заемщиком, как на внутреннем, так и на внешнем финансовых рынках, особое значение получает взаимосвязь ликвидности государственных ценных бумаг, процентных ставок, золотовалютных запасов и обменного курса национальной валюты. В этой связи налажено теснейшее взаимодействие между Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ для решения этих проблем. Такое сотрудничество строится на новых финансовых взаимоотношениях между Правительством и Центральным банком. Министерство финансов РФ, выступая в качестве заемщика от лица Правительства РФ, готово уплачивать рыночные ставки процентов по его долгам Центральному банку.
В течение последнего времени деятельность и разделение функций между Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ в области эмиссии государственных ценных бумаг и управления внутренним государственным долгом можно охарактеризовать как положительную и продуктивную.
В то же время в целях совершенствования управления внутренним государственным долгом целесообразно, чтобы функции эмиссии государственных долговых обязательств и погашения старых выпусков, проблемы конверсии займов и прочие с этим связанные вопросы сосредоточить в одном структурном подразделении Министерства финансов РФ (например, в Федеральном казначействе или в Департаменте ценных бумаг и финансовых рынков). Возможно, что самым оптимальным вариантом управления государственным долгом стало бы создание специализированного федерального ведомства, занимающегося исключительно проблемами эмиссии государственных долговых обязательств и управлением государственного долга.
Как показал опыт стран с развитой рыночной экономикой, участие центрального банка на рынке государственных ценных бумаг является важным положительным фактором, так как повышает ликвидность рынка государственных ценных бумаг. Центральный банк осуществляет целый спектр операций с государственными ценными бумагами, которые служат инструментами его кредитно-денежной политики: операции на открытом рынке (прямая купля продажа государственных ценных бумаг, операции РЕПО — соглашения об обратном выкупе), операции по ломбардному кредитованию под залог государственных ценных бумаг.
Следует отметить, что результативная денежно-кредитная политика Банка России (ЦБ) является основным залогом успешного развития рынка государственных ценных бумаг. Но участие ЦБ в развитии рынка государственных ценных бумаг не ограничивается только рамками денежно-кредитной политики. Кроме того, ЦБ выступает в качестве агента Министерства финансов по размещению новых выпусков государственных долговых обязательств.
Виды долговых обязательств Российской Федерации
Государственные займы
Эмиссия государственных долговых обязательств Российской Федерации стала осуществляться с 1990 г.:
1. Государственный Российский республиканский внутренний 5%-ный заем был выпущен в соответствии с Постановлением СМ РСФСР № 62. Эти ценные бумаги были выпущены достоинством 5 000, 10 000, 25 000 и 100 000 руб. Ежегодный доход по облигациям составлял 5%, при этом он включался в общую сумму прибыли предприятий и не облагался налогом. С учетом этого реальный уровень доходности облигаций вырастал до 9%.
Особенностью распространения этих облигаций явилась организация продажи в форме закрытых аукционов заявок.
Облигаций этого займа было размещено на 500 млн. руб. Большое количество облигаций было реализовано коммерческим банкам, так как они имели право учитывать эти ценные бумаги в качестве обязательных резервов в Госбанке СССР и Центральном банке России. После отмены Центральным банком России этого положения спрос на облигации резко упал, и значительная их часть оказалась не распроданной. Право учета в качестве обязательных банковских резервов после длительных дискуссий все же сохранили для уже приобретенных облигаций, а для вновь продаваемых подобная отмена послужила мощным фактором падения спроса.
Обслуживание этого займа осуществляется через Мосбизнесбанк. Центральный банк России в размещении и обслуживании займа не участвовал.
2. Облигации Государственного республиканского внутреннего займа РСФСР были выпущены сроком на 30 лет с 1 июля 1991 г. по 30 июня 2021 г. Облигации реализовывались только среди юридических лиц. Заем выпускался как свободно обращающийся. Владельцы облигаций займа могли перепродать их через учреждения Банка России другим юридическим лицам.
Этот заем был выпущен на покрытие задолженности республиканского бюджета РСФСР Центральному банку в общем размере 79,7 млрд. руб. Эта сумма сложилась из 30 млрд. руб. государственного долга, образовавшегося по состоянию на 1 декабря 1990 г., и 49,7 млрд. руб. списанной задолженности предприятий и организаций агропромышленного комплекса по ссудам банков.
Заем был выпущен Минфином под 5% годовых. Поскольку весь заем был куплен Центральным банком, Минфин обязался выплачивать банку ежемесячно. 5% годовых от суммы остатка фактической задолженности банку по внутреннему республиканскому государственному долгу (т. е. 4 млрд. руб. в год). Эти суммы относились на увеличение государственного республиканского долга (т. е. задолженности Минфина ЦБ), эти средства предусматривались в расходной части бюджета Российской Федерации.
Вследствие ряда объективных причин облигации данного вида не получили широкого распространения. Операции с ними ведутся весьма вяло, и они не получили ни фискального, ни регулирующего значения.
3. Первый Государственный внутренний заем РСФСР 1991 г. был выпущен на общую сумму 9 млрд. руб. в виде облигаций по 50 тыс. руб. со сроком обращения три года. Объем займа — 9 млрд. руб., разбитых на три выпуска по 3 млрд. руб. Каждый выпуск осуществлялся со специального согласия Минфина. Срок займа — три года. Форма выпуска — безбумажная, он выпускался в виде специальных именных счетов заимствования (счета депо), записи на которых осуществляются в суммах, кратных 50 000 руб. Заем был размещен на сумму 55 млн. руб. Доход по облигации за первый год должен был составить 8,5%. Однако данный вид облигаций совершенно не пользовался спросом, как у государственных, так и у коммерческих структур.
Идя навстречу пожеланиям клиентов, Минфин изменил сроки выплаты доходов: доход стал выплачиваться ежеквартально. В первом году доход был равен 8,5% (с учетом того, что доход не облагается налогом, реальная доходность достигала 11—12%; во втором и третьем году уровень процентной ставки планировалось уточнять исходя из конкретных условий, складывающихся на финансовом рынке, но не ниже 8,5% годовых). При этом инвесторы имели право потребовать возврата вложенных в долговые обязательства займа средств, если измененные процентные условия по купону очередного года окажутся для них неприемлемыми. Таким образом, в практике российских ценных бумаг появился новый инструмент — облигация с плавающей процентной ставкой.
Погашение займа — единовременное, по номиналу. При наступлении сроков погашения займа специальные счета заимствования закрываются с перечислением суммы долга на расчетные (корреспондентские) счета владельцев долговых обязательств займа. Владельцы средств на специальных счетах заимствования могут свободно перепродать их другим предприятиям или учреждениям по ценам, складывающимся на рынке ценных бумаг.
Выпуск практически потерпел неудачу, не дал сколько-нибудь значительного фискального эффекта и не сыграл никакой роли в развитии технологии эмиссии государственных ценных бумаг.
4. Золотые сертификаты. Министерство финансов РФ объявило о начале распространения золотого сертификата. Золотые сертификаты выпускались сроком на один год. Эмитентом сертификатов являлся Минфин. Эмиссия осуществлялась в виде отдельного выпуска. Золотые сертификаты Минфина являлись именными.
Номинал сертификата составлял 10 кг золота пробы 0,9999. Доходность по сертификатам гарантировалась Минфином РФ на уровне трехмесячной ставки ЛИБОР по долларам США, публикуемой в газете «Файненшл Тайме», плюс 3%.
Объем эмиссии золотых сертификатов Минфин был определен в сумме, эквивалентной стоимости 100 т золота пробы 0,9999 по цене лондонского рынка (второй фиксинг) на дату начала эмиссии в рублях РФ. Пересчет стоимости сертификатов в рубли осуществлялся по курсу ЦБ на эту же дату.
Основные условия продажи золота путем выпуска Минфином золотых сертификатов были утверждены Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации. В целях обеспечения золотых сертификатов 100 т золота в соответствии с п.2 Постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации № 980 было депонировано Минфином РФ в Комитете РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням.
Цена продажи золотого сертификата устанавливалась Минфином в соответствии с «Основными условиями продажи золота путем выпуска Министерством финансов РФ золотых сертификатов ». В течение первых двух недель после начала размещения сертификаты продавались по номинальной стоимости, рассчитанной исходя из эквивалентной цены золота пробы 0,9999 на Лондонском рынке (второй фиксинг), на дату начала эмиссии в рублях РФ. В дальнейшем Минфин продавал сертификаты с премией. Продажа сертификатов осуществлялась им путем размещения среди группы уполномоченных коммерческих банков.
Владельцы золотых сертификатов имели право владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими им золотыми сертификатами в соответствии с действующим законодательством с учетом ограничений, предусмотренных договорами, заключаемыми на основании Положения Министерства финансов «О порядке продажи, учета, совершения сделок и погашения именных золотых сертификатов Министерства финансов Российской Федерации выпуска 1993 года». Переход права собственности на золотой сертификат осуществлялся только после заключения договора (сделки) купли продажи в порядке, определенном действующим законодательством и Положением Минфина РФ, с момента перечисления денег со счета Покупателя на счет Продавца.
Минфин регистрировал сделки купли продажи только с целыми золотыми сертификатами. Порядок продажи долей золотых сертификатов и учета долевой собственности устанавливается уполномоченными коммерческими банками России самостоятельно.
Участниками первичного рынка золотых сертификатов являлись Минфин (Продавец) и уполномоченные коммерческие банки РФ (Покупатели), приобретающие золотые сертификаты непосредственно у Минфина и обозначенные на оборотной стороне золотых сертификатов их первыми владельцами.
Уполномоченные коммерческие банки имели право продажи, как целых, так и долей золотых сертификатов своим клиентам — юридическим и физическим лицам, а также нерезидентам — на договорной основе.
Дробление одного золотого сертификата не могло быть произведено менее чем на одну сотую его номинала (т. е. 100 г золота).
Начисление и выплата процентного дохода по золотым сертификатам производились Минфином ежеквартально в рублях РФ (на 1 января, 1 апреля, 1 июля), при погашении золотого сертификата.
В соответствии с действующим налоговым законодательством процентный доход, выплачиваемый Минфином по золотому сертификату, не облагался налогом на прибыль, на доход по банкам и подоходным налогом.
Золотые сертификаты начали погашаться. Причем погашение могло быть осуществлено в денежной и натуральной форме. Погашение сертификатов было осуществлено Минфином в конце сентября — по средней цене золота пробы 0,9999 на Лондонском рынке в рублях РФ или путем передачи золота в количестве, соответствующем номиналу сертификата. Пересчет стоимости сертификатов в рубли осуществлялся по курсу Центрального банка РФ.
5. Государственные краткосрочные бескупонные облигации РФ. По мере развития экономической реформы, изменения механизма формирования бюджета, расширения операционных возможностей коммерческих банков в России сложились объективные предпосылки для создания высоколиквидного рынка краткосрочных государственных ценных бумаг. Формирование рынка позволило бы решить ряд важных макроэкономических задач: при умелом управлении несколько сократить инфляционное финансирование бюджетного дефицита, предоставить участникам рынка высоколиквидный и надежный инвестиционный инструмент, дать ЦБ и Минфину дополнительный рыночный рычаг воздействия на экономику и проведение денежно-кредитной политики через операции на «открытом рынке».
С 18 мая 1993 г. стали осуществляется эмиссия и регулярные торги по государственным краткосрочным бескупонным облигациям Российской Федерации (ГКО).
Эмитентом ГКО является Минфин.
ГКО — именная бескупонная (дисконтная) государственная ценная бумага. Доходом по ГКО является разница между ценой реализации (номиналом) и ценой покупки (на вторичном рынке или на аукционе). ГКО выпускаются в бездокументарной форме. Выпуск оформляется глобальным сертификатом, хранящимся в ЦБ.
Доход по ГКО налогом не облагается в соответствии с действующим законодательством.
Банк России — активный участник рынка ГКО. Операции ЦБ на открытом рынке ГКО являются средством проведения его денежно-кредитной политики.
Все операции по обращению ГКО осуществляются через учреждения ЦБ или уполномоченные им организации.
6. Казначейские обязательства Российской Федерации.В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 906 Минфин выпускал казначейские обязательства (КО), являвшиеся государственными ценными бумагами.
Эмитентом КО являлся Минфин, который выпускал КО для погашения текущей бюджетной задолженности государства перед предприятиями, имеющими право на получение дотаций из государственного бюджета, а также для сглаживания пиков расходования бюджетных средств. Кроме того, КО использовались для разрешения проблем неплатежей между предприятиями (при этом КО представляют собой своеобразный суррогат денег).
КО — процентная государственная ценная бумага. Ставка дохода по КО устанавливалась в зависимости от срока начала погашения (по всем сериям ставка процентного дохода составляла 40%). Номинал КО составлял 1 млн. руб. Срок обращения КО варьировался в зависимости от выпуска (как правило, один год). Срок начала погашения КО — обычно 120 дней.
КО могли погашаться (или обмениваться на налоговые освобождения) только после прохождения соответствующего количества обязательных индоссаментов, определенного в глобальном сертификате, при использовании КО как платежного средства.
Доход по КО налогом не облагался в соответствии с действующим законодательством.
Владельцами КО могли быть российские юридические и физические лица (после выхода КО на вторичный рынок), при этом в глобальном сертификате выпуска могли налагаться ограничения на владение КО.
Погашение КО осуществлялось Минфином (Главным управлением Федерального казначейства) путем перевода на счета последних держателей КО их номинальной стоимости плюс проценты, оговоренные при выпуске КО, самостоятельно либо платежным агентом на основании заключенного с ним договора. В качестве платежного агента мог выступать уполномоченный банк депозитарий либо любой другой уполномоченный Минфином банк.
КО могли быть погашены денежными средствами либо налоговыми освобождениями по текущему курсу КО. Выпуск КО был прекращен.
7. Облигации федерального займа с переменным купоном. Облигации федерального займа с переменным купоном (ОФЗПК) выпускаются с 14 июня 1995 г. Эмитентом ОФЗПК является Минфин.
ОФЗПК — именная купонная среднесрочная государственная ценная бумага. Выпускается в бездокументарной форме. Выпуск оформляется глобальным сертификатом, хранящимся в ЦБ.
Владельцами ОФЗПК могут быть юридические и физические лица, включая нерезидентов.
Величина купонного дохода не является фиксированной и рассчитывается отдельно для каждого периода выплаты купонного дохода. Базой расчета величины купонного дохода по ОФЗПК является доходность по ГКО на вторичных торгах.
Купонный доход по ОФЗПК в соответствии с действующим законодательством налогом не облагается. Помимо купонного дохода, доход инвестора включает положительную разницу между ценой приобретения и ценой реализации (погашения) ОФЗПК.
Участники и инфраструктура рынка ОФЗПК полностью соответствуют рынку государственных краткосрочных бескупонных облигаций РФ (ГКО).
8. Облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации. Облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) выпускаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 812 «О Генеральных условиях выпуска и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации» и другими нормативными актами.
Эмитентом ОГСЗ выступает Министерство финансов РФ.
ОГСЗ являются государственными ценными бумагами на предъявителя с ежеквартальным начислением процентного дохода. Используется купонная форма выплаты процентного дохода. Форма выпуска — документарная. Процентный доход по купону определяется эмитентом на каждый купонный период и равняется последней официально объявленной купонной ставке по облигациям федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗПК). Процентный доход объявляется за неделю до начала купонного периода. Размер процентного дохода по каждой облигации выплачивается в валюте Российской Федерации исходя из номинальной стоимости облигации.
Министерство финансов РФ утверждает условия отдельных выпусков ОГСЗ, которые должны содержать периодичность выпусков, объем и срок каждого выпуска, тип облигаций, порядок и форму выплаты доходов и погашения, порядок признания выпуска состоявшимся, ограничения на потенциальных владельцев, номинальную стоимость, размер, периодичность и порядок выплаты процентов по облигациям государственного сберегательного займа Российской Федерации. Облигации займа в рамках одного выпуска равны между собой по объему предоставляемых прав. Владельцами облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации могут быть юридические и физические лица, которые по законодательству Российской Федерации являются резидентами и нерезидентами, если иное не предусмотрено условиями отдельных выпусков займа. Облигации погашаются в валюте Российской Федерации. При погашении облигаций владельцам выплачивается номинальная стоимость облигаций и процентный доход по последнему купону. Эмитент не выкупает облигации займа до наступления срока погашения.
9. Другие государственные ценные бумаги. Помимо рассмотренных выше основных видов государственных долговых обязательств Российской Федерации, существуют и другие их виды: разнообразные казначейские векселя, налоговые освобождения, векселя, которыми переоформляется задолженность федерального бюджета перед банками и субъектами хозяйствования, отдельные нерыночные виды государственных долговых обязательств. Однако эти ценные бумаги носят преимущественно разовый характер, часто представляют собой определенный суррогат денег.
Кредиты, полученные Правительством
Для покрытия кассовых разрывов бюджета или текущего бюджетного дефицита Минфин может прибегать к прямым заимствованиям у ЦБ и отдельных коммерческих банков, не оформляя эти кредиты в виде ценных бумаг. С коммерческими банками такие действия допустимы только в случае кратковременных кассовых разрывов при исполнении бюджета. В случае, когда Минфин прибегает к займам у ЦБ, это, как правило, означает эмиссионное (инфляционное) финансирование. Подобные методы достаточно широко применялись и суммы этих кредитов составляют значительную долю внутреннего государственного долга РФ и по сей день. Прямые кредиты Минфину ЦБ практически не предоставляются.
Другое долговые обязательства, гарантированные Правительством
Помимо прямых долгов Минфина, в состав внутреннего государственного долга включаются также государственные гарантии. Это происходит в случае, если Правительство в лице Минфина гарантирует отдельные инвестиционные проекты или выпуски ценных бумаг местных органов власти и управления или субъектов хозяйствования. Государственные гарантии хотя и включаются в состав текущего долга, на практике представляют собой не текущую, а лишь потенциальную задолженность государства, поскольку эти долги становятся реальными только в случае, когда заемщик (местные органы власти, субъекты хозяйствования) оказываются не в состоянии погасить свои долговые обязательства.
В российской практике ярким (и по сути дела единственным) примером государственных гарантий, включенных в состав внутреннего государственного долга, являются гарантии облигационного выпуска Российского акционерного общества «Высокоскоростные магистрали» (ВСМ). Эти облигации эмитировались акционерным обществом (участие государства в капитале РАО «ВСМ» превышает 51%), они гарантировалась государством, эта гарантия была учтена в федеральном бюджете, и поэтому данные ценные бумаги могут рассматриваться как государственные.
Государственные гарантии представляют собой перспективную форму внутреннего государственного долга, поскольку представляют собой гарантирование погашения инвестиционных капиталов, направляемых не на финансирование бюджетного дефицита, а имеющих целевой характер и конкретный инвестиционный проект.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
