Развитие идей налогообложения в России в начале XIX в.
На русскую экономическую мысль, в том числе и на налоговые воззрения значительное влияние оказали английские и французские ученые, прежде всего Адам Смит.
Он выдвинул ряд важных принципов налогообложения:
• Подданные должны участвовать в поддержке государства соразмерно своей платежной способности, т.е. пропорционально доходу, которым они пользуются под покровительством государства.
• Налог, который платит каждый плательщик, должен быть определенным, а не произвольным; должны быть определены место, способ, размер платежа. Где слабо развито денежное хозяйство, применяются натуральные сборы.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
• Налоги следует взимать в наиболее удобное время и наиболее удобным способом.
• Следует минимизировать издержки при взимании налогов.
• При построении налоговой системы следует учитывать ее влияние на производство и потребление.
Француз В. Мирабо, немец Ф. Юсти, итальянец П. Верри в 60—80е гг. XVIII в. высказывались против пере обложения налогами населения, т.к. чрезмерные налоги сдерживали рост народонаселения и тормозили развитие промышленности. Эти идеи проникали и в Россию.
В годы правления Александра I (1801—1825) широко проявился талант выдающегося российского реформатора Михаила Михайловича Сперанского (1772—1839). Он родился в семье священника, закончил Владимирскую духовную семинарию и Главную Александро-Невскую семинарию в Петербурге. Некоторое время работал преподавателем, а позднее перешел на государственную службу. За несколько лет он сделал блестящую карьеру: получил чин статского советника, потомственное дворянство, стал владельцем 2 тыс. десятин земли с крепостными крестьянами. В конце 1808 г. был назначен товарищем министра юстиции. Примерно с этого времени он стал главным советником императора и получил задание подготовить проект государственных преобразований в России. В.О. Ключевский писал о Сперанском, что «он удивлял уменьем все привести в порядок, всему дать стройные формы, все развить последовательно».
Эти качества в полной мере отразились в составленном Сперанским грандиозном проекте преобразований, направленных на обновление всего политического и социального строя России. В 1809 г. этот документ под названием «Введение к уложению государственных законов» был закончен. Цель всех намеченных преобразований — превратить Россию из архаичной и плохо управляемой монархии в современное государство с четкой системой управления, гарантиями личных прав граждан, прочной экономической основой. Составной частью этого проекта была также система мероприятий в сфере финансов и налогообложения. Некоторые исследователи утверждают, что финансовые идеи Сперанского опережали взгляды большинства западноевропейских экономистов того времени.
В феврале 1810 г. он составил «План финансов», в котором были намечены следующие мероприятия:
• Сократить государственные расходы.
• Прекратить выпуск бумажных денег. Ассигнации признаются государственным долгом, который государство обязуется со временем выплатить подданным.
• Государственными средствами распоряжается исключительно Государственное казначейство.
• Увеличить прежние налоги и ввести новые.
• Подушную подать заменить поземельным и подоходным налогами. Вместо натуральных трудовых повинностей крестьян (дорожной, гужевой и др.) ввести умеренные денежные подати.
• Ввести налог с доходов помещичьих имений.
• Для пополнения казны продать с публичных торгов в частную собственность часть госимуществ.
• Сделать внутренний заем на сумму до 100 млн. руб. из расчета 6% годовых.
• Он предлагал также разработать новую таможенную систему, которая сократила бы ввоз товаров в Россию и тем самым дала бы толчок развитию отечественной промышленности.
Особо важное значение Сперанский придавал реформированию подушной подати, вместо которой он хотел ввести поземельный налог. «Подушный сбор, ныне существующий, — писал он, — не имеет никакого правильного основания... Нигде, ни в каком селении раскладка подушных (денег) не чинится по количеству душ ревизских, из коих многие уже не существуют, а другие пришли на их место. Везде, напротив, раскладка его чинится по количеству тягл, и сбор сей ничто другое есть в своем основании, как прибавка к оброку. Следовательно, подушный сей сбор и ныне существует только на бумаге и в счетах правительства, на самом же деле он есть сбор поземельный, но учрежденный на правилах, весьма недостаточных и неверных».
Весьма критично относился он и к оброку. По мнению Сперанского, оброк «имеет два совершенно различных исчисления: правительство считает его по ревизским душам, а в деревнях располагается он по тяглам. Последнее из сих расположений есть одно правильно... Посему каждое казенное имение должно быть разделено на столько тягл, сколько по населению его и пространству земли ныне существует, и каждое тягло должно быть обложено таким оброком, какой в том же уезде или губернии взимается с земель помещичьих, при самом умеренном их управлении».
Неудовлетворительными считал Сперанский и сборы с купцов и мещан. «Настоящее распределение сих сборов основано на правилах, весьма неудобных. Купец 1-й гильдии может торговать в порту на 50 тыс. руб. и на миллион — и оба платят одинаковый налог. Мещане в Рождествене и в Петербурге платят подать равную. Чтоб распределить сбор сей с некоторою правильностью, должно, собрав вероятные сведения о торговых движениях в каждой губернии, расположить оный по губерниям, предоставив купечеству самому чинить между собою раскладку. От сего сбор сей будет несравненно уравнительнее, хотя во всех случаях никак не должно искать в нем важного повышения. Сбор с мещан должно расположить таким же образом».
Второе десятилетие XIX в. ознаменовалось оживлением финансовой мысли в России. Думается, что в немалой степени это было связано с нарастанием финансовых трудностей в стране. Ученые люди искали решения возникших проблем, с этой целью использовали наработки зарубежных учены экономистов, главным образом английских и французских, финансовую и налоговую практику передовых стран.
Первым русским ученым в области налогов был Николай Иванович Тургенев (1789—1871), участник движения декабристов. В 1819 г. вступил в «Союз благоденствия» и вскоре стал одним из его руководителей. Позднее Тургенев был членом Северного общества. В апреле 1824 г. ему пришлось выехать на лечение за границу, и он оторвался от движения декабристов. В ходе суда над декабристами был заочно приговорен к смертной казни, которую Николай I заменил пожизненной каторгой. Тургенев до конца своих дней оказался вынужденным изгнанником: до 1831 г. находился в Англии, затем переехал во Францию, где жил до самой смерти. Занимался литературной деятельностью, написал трехтомный труд «Россия и русские».
В 1811 г. он начал работать над книгой «Опыт теории налогов», которая была первым сочинением на эту тему на русском языке; вышла в свет в 1818 году. Книга пользовалась популярностью в либеральных кругах дворянства.
В ней автор, опираясь на труды А. Смита и других предшественников, сформулировал свои принципы налоговой политики:
• «Правительство должно брать столько, сколько нужно для удовлетворения истинных потребностей государственных, а не столько, сколько народ дать в состоянии».
• «Все налоги проистекают из трех источников: от земли, от капитала, от работы». «Налог должен быть взимаем с дохода и притом с чистого дохода, а не с самого капитала, дабы источники доходов государственных не истощались».
• «Дело не только в том, чтобы правительство получало, сколько возможно более доходы, но и в том, чтобы доход сей был сколь возможно менее обременительным для народа».
• «Бережливость необходима для правительства так же, как и для частного человека». «Налоги должны быть распределены между всеми гражданами в одинаковой соразмерности; пожертвования каждого на общую пользу должны соответствовать силам его, т.е. доходам».
• «Налоги имеют непосредственное влияние на уменьшение богатства народного, ибо часть дохода общественного, получаемая через налоги правительством, издерживается, не умножая сего дохода... Налоги причиняют препятствия промышленности народной, отъемля часть капиталов, употребляемых подданными от ее назначения и предоставляя оную правительству».
• «Система налогообложения должна быть построена так, чтобы налог не вредил промышленности народной, не отвращал людей от ремесел, для них выгодных».
• «Количество налога, время и образ платежа должны быть определены, известны платящему и независимы от власти собирателей. Неопределенность приводит к произволу собирателей».
• «На самые налоги имеет влияние, кроме богатства народного, образ правления государства и дух народный, и сие влияние особенно показывается в охоте или готовности народа платить налоги».
Однако все эти прогрессивные идеи не были претворены в жизнь. Время для них ещё не настало.
Создание Министерства финансов. Преобразования в налоговой системе в 1801 —1823 гг.
Одним из важнейших преобразований молодого императора Александра I была реформа административного аппарата, в частности, замена коллегий министерствами. В 1802 г. были образованы первые 8 министерств, в их числе Министерство финансов. Новые органы исполнительной власти призваны были не только укрепить центральную власть, но сделать ее способной к более оперативному руководству всеми сторонами государственной жизни, к восприятию новых, прогрессивных идей.
Первым министром финансов стал Алексей Иванович Васильев (1742—1807). Сначала он работал протоколистом в Сенате, позднее секретарем генерал-прокурора. В 1781 г. назначен управляющим Экспедиции для ревизии государственных счетов, составил свод законов по финансовому управлению, содержащий все акты в этой области до 1775 г. Екатерина II ценила его опыт и советовалась с ним по делам финансового управления.
При Павле I в 1796 г. был назначен Государственным казначеем, затем членом Совета при императоре, участвовал в рассмотрении вопроса о перечеканке медной монеты с целью повысить курс ассигнаций, в пересмотре таможенного тарифа. В ноябре 1800 г. Павел уволил его со всех постов.
В день воцарения Александра 112 марта 1801г. Васильев был восстановлен во всех прежних должностях. С созданием Министерства финансов он был назначен министром и исполнял эту должность до самой смерти. По воспоминаниям его коллег, А.И. Васильев «обладал проницательным умом и способностью обнимать предметы обсуждения во всех подробностях; трудолюбие, бережливость и беспристрастие были отличительными признаками его характера».
Преемником Васильева на посту министра стал Федор Александрович Голубцов, который занимал этот пост с 1807 по 1809 г. С 1810 г. наступило время, когда Сперанскому и новому министру финансов Д.А. Гурьеву в некоторой степени удалось осуществить программу, составленную Сперанским. Дмитрий Александрович Гурьев (1751—1825) с учреждения Министерства финансов был товарищем министра и заведовал Кабинетом его императорского величества. С 1806 г. — министр уделов, с января 1810 по 1823 г. — министр финансов. Был дружен со Сперанским и работал в контакте с ним. В течение первых двух лет деятельности Гурьева на посту министра финансов фактическим руководителем ведомства был Сперанский. Позднее Гурьев сблизился с противниками Сперанского, но продолжал находиться под влиянием его идей. Во время пребывания Сперанского в ссылке Гурьев переписывался с ним и оказывал ему материальную помощь.
Хотя коренного улучшения финансового положения России при Гурьеве не произошло, все же ему удалось провести ряд важных и полезных мер. Был приостановлен выпуск бумажных денег. Проводился курс на сокращение государственных расходов. Отменены питейные откупа и установлена казенная продажа алкогольных напитков в 20 губерниях. Вступил в действие новый соляной устав, который значительно повысил поступления от соляных пошлин. По предложению Сперанского Гурьев установил налог на помещичьи имения. Повышена оброчная подать с казенных крестьян — с 2 до 3 руб.; с мещан — до 5 руб. Подати с купеческих капиталов выросли с 1 до 3%.
Войны и реформы, которые чередовались в первые два десятилетия XIX в., требовали значительных средств. Гурьев изыскивал их, повышая налоги. Прежде всего, несколько раз и значительно повышалась подушная подать. С 1 января 1810 г. она повышалась до 2 руб. со всех категорий крестьян. В феврале 1812 г. сделана прибавка к подушной подати еще на 1 рубль «для ускорения уплаты государственных долгов и для утверждения и возвышения кредита». В 1816 г. к подушной подати был добавлен особый сбор на содержание дорог государственного значения — 25 коп. в 1818 г. — еще 5 коп. «на приведение всех отраслей внутреннего судоходства в то совершенство, в каком они быть должны». Таким образом, к концу правления Александра оклад подушной подати с ревизской души крестьян возрос до 3 руб. 30 коп.
Мещанский оклад 2 руб. 50 коп. в 1810 г. был повышен до 5 руб. с души. В 1812 г. — новое увеличение — еще на 3 рубля. В 1816 и 1818 гг. на мещан наложена прибавка на устройство сухопутных и водных путей сообщения по 30 коп. Таким образом, мещанский оклад возрос до 8 руб. 30 коп.
В 1806 г. был поставлен вопрос о преобразовании оброчной подати. Она рассматривалась правительством как плата государственных крестьян за пользование казенной землей, раскладывалась по ревизским душам с учетом класса губернии (все губернии были разбиты на 4 класса в зависимости от географической зоны, качества земли, степени развития промыслов и торговли и т.п.). В 1810 г. оклады оброчной подати были повышены под предлогом, что со времени назначения последнего оклада количество земли у крестьян якобы увеличилось (от 8 до 15 десятин на душу), а кроме того, они бесплатно пользуются лугами, не платят оброк за мельницы. Теперь крестьяне должны были платить в губерниях 1го класса — 3 руб., 2го класса — 2 руб. 50 коп., 3 и 4го классов — 2 руб.
Указом оброчная подать была распространена на группы населения, которые раньше ее не платили: войсковых обывателей, казаков, казачьих «подсуседков» «ранговых стрелков» и других в губерниях Воронежской, Курской, Кавказской, Слободско-Украинской, Киевской, Полтавской, Черниговской, Екатеринославской, Таврической, Херсонской. Они были обложены в таких же размерах, как казенные крестьяне этих губерний.
По Манифесту 11 февраля 1812 г. оброчная подать с казенных крестьян вновь была повышена на 2 руб. с души; повышение объявлено временным — до уплаты государственных долгов. Оклады оброчной подати по классам губерний оставались неизменными до конца правления Александра.
Финансовому ведомству пришлось много заниматься проблемой растущих недоимок. В 1809 г. недобор налогов составил значительную сумму — 16,4 млн. руб. Сперанский решил выяснить причины недоимок.
По свидетельству ряда высокопоставленных лиц, причины недоимок крестьянских податей были следующие:
• Неудобные сроки взимания податей: с ноября по февраль, исходя из предположения, что крестьяне весь доход имеют от работы на земле. Но в это время определенную часть доходов крестьяне получали и от промыслов. Для малоземельных крестьян это был главный доход, который они получали равномерно в течение года.
• Не уравнительность земских повинностей, которые даже в пределах одной волости разнились иногда в 10 раз.
• Рекрутские наборы, в результате которых в деревнях оставались женщины и дети, которые не были в состоянии вести хозяйство.
• Недоимщикам дают паспорта на отлучку из общины для занятий отхожими промыслами.
• Отсутствие должного контроля за своевременной уплатой податей и поступлением недоимок.
• Ухудшают и без того тяжелое положение крестьян слишком суровые меры по счету недоимок: продажа с публичных торгов движимого имущества, в том числе рабочего скота.
Среди этих причин не указана чрезмерная тяжесть подушной подати, хотя она была, вероятно, главной.
По результатам этого исследования были выработаны меры по упорядочению сбора налогов с крестьян, которые вошли в Манифест. Ответственность за взыскание недоимок возлагалась на губернское правление и лично на губернатора. По истечении 2недельного срока уплаты налога недоимка взыскивается с наложением пени по 1% в месяц. Недоимщики направляются в «рабочий дом» (т.е. на принудительные работы) и работают там до погашения недоимок. Продажа движимого крестьянского имущества с торгов запрещалась. Устанавливалась самостоятельность общины в деле раскладки, взимания и взноса податей.
Н.К. Бржеский отметил, что Манифесту принадлежит, несомненно, видное место в истории нашего податного законодательства. В этом акте впервые приведены в стройную систему разнородные постановления, коими до того времени определялся порядок взыскания недоимок; впервые нашли свое выражение в законе заботы правительства о том, чтобы взысканием недоимок не подрывать основы платежной способности крестьян».
После войны 1812 г. в связи с большими военными расходами, разорением страны и наводнением оккупированных французами губерний фальшивыми ассигнациями, напечатанными по приказу Наполеона, финансовое положение страны резко ухудшилось.
Манифестом по всей империи были сложены податные недоимки, накопившиеся до 1 января 1813 г. (по подушной подати и по процентным отчислениям с купеческих капиталов). Сумма недоимок составила 18,5 млн. руб. ассигнациями и 234 тыс. руб. серебром. Однако к 1 января 1816 г. вновь накопилось недоимок на 60 млн. руб.
Правительство повышало налоги и с состоятельных групп населения. Так, неоднократно повышалась гильдейская подать. В 1807 г. был повышен размер гильдейских капиталов: по 1й гильдии—от 50 тыс. руб.; по 2й—от 20 тыс. руб.; по 3й — от 8 тыс. руб.; повысился и процентный сбор. С февраля 1810 г. гильдейская подать возросла на 0,5%, с февраля 1812г. —еще на 3%.В 1816г.для формирования «дорожного капитала» введен дополнительный сбор в размере 5% уплачиваемых повинностей. В 1818 г. — новая прибавка в том же размере на улучшение водных путей.
Правительство решило расширить и облегчить возможности торговли крестьян, т.к. в начале XIX в. стали усиленно развиваться крестьянские промыслы. Манифест 11 февраля 1812 г. утвердил новые начала крестьянской торговли. Казенным и помещичьим крестьянам разрешено производить торговлю по временным договоренностям с теми лицами, которые имеют право на торговлю.
Соответственно роду торговли крестьян в должны выбирать свидетельства:
1) желающие производить оптовую торговлю общую и при бирже — 2500 руб.;
2) желающие вести внутреннюю оптовую торговлю — 1000 руб.;
3) за право розничной торговли в городах и уездах — 400 руб. Однако вместо облегчения получилось затруднение, т.к. крестьянам эти размеры платежей оказались не по силам. Уже в декабре 1812 г. последовал новый указ: «все, свойственные крестьянскому быту промыслы, оставлены свободными без всякого сбора или платежа». Запрещалась продажа не принадлежащих крестьянам товаров на сумму свыше 2 тыс. руб. в год без взятия установленных свидетельств. Крестьянские свидетельства дифференцировались в зависимости от величины объявленного капитала.
По совету Сперанского была предпринята первая реальная попытка налогообложения дворянства. В Манифесте содержалось следующее обращение правительства к дворянству: «В сем затруднительном положении потребно пособие от дворянского сословия, коего ревность и усердие к пользам Отечества во всех чрезвычайных обстоятельствах всегда предшествовали всем другим сословиям и служили им примером и поощрением. Дабы определить сему пособию точную меру, полагается со всех помещичьих имений, не исключая и удельных и прочих, императорской фамилии принадлежащих, собрать единовременно и единственно на сей 1810 г. умеренную часть чистого дохода, расчисляя оный по количеству недвижимых их имуществ, в деревнях стоящих, по 50 коп. с каждой ревизской души». На деле получилась прибавка к подушной подати. Взимание этого сбора прекратилось с 1 января 1811 года.
По Манифесту от 11 февраля 1812 г. решено было установить временный сбор с помещичьих доходов, включая удельные имения. Каждый владелец имения должен был ежегодно представлять в дворянское собрание сведения о «действительном доходе». Таковым признавался весь доход, получаемый владельцем имения со всех доходных статей: леса, мельницы, оброчные статьи, фабрики, заводы и т.п. Из дохода допускался вычет процентов, уплачиваемых по долгам. Никакие доносы на утайку доходов не принимались. Владельцы имений с доходом менее 500 руб. освобождались от налога. Имевшие доход от 500 до 1 тыс. руб. платили 1%; далее оклады прогрессивно возрастали; имевшие доход 18 тыс. руб. платили 10%. Владельцы имений, живущие за границей, платили двойной процент. Уже в августе 1814 г. Гурьев в записке Александру I предложил отменить этот налог ввиду «разных неудобств взыскания» (нельзя было проверить правильность заявления о доходе). Налог был отменен с 1 января 1820 года.
Впервые при Александре I были законодательно оформлены земские повинности — местные налоги. Закон под названием «Предварительное положение о земских повинностях» был издан в 1805 году. Он определил назначение, раскладку, порядок взимания и использования земских сборов. Земские сборы падали исключительно на податные сословия. С 1812 г. земский сбор с купцов взимался не подушно, а в размере 1/2% с объявленного капитала. По указу от 14 июня 1816г. были четко определены и сами повинности, и их раскладка, сведения о которой должны были направляться теперь в Министерство финансов.
Косвенные налоги
Министерство финансов стремилось к упорядочению системы косвенных налогов. В области питейных сборов продолжала действовать откупная система, которая была закреплена указом от 22 августа 1794 г. Откуп давался на 4 года. Откупная сумма на 1799—1803 гг. составила 19 млн. руб., на 1803—1807 гг. — 22 млн. руб. ассигнациями.
Ввиду предстоящих откупных контрактов на 1807— 1811 гг. был образован особый Комитет для рассмотрения условий откупов. В его составе работали министры финансов, внутренних дел и юстиции, товарищ министра финансов и Государственный казначей.
Новые откупные условия, утвержденные 17 января 1806 г., состояли в следующем:
1) число питейных домов не должно увеличиваться по сравнению с настоящим временем;
2) запрещалась продажа вина на винокуренных заводах;
3) при питейных домах ликвидировались трактиры; их надлежало устраивать в отдельных зданиях; откупщикам содержать их запрещалось;
4) продажа пива выделялась в отдельный откуп.
Очередной Комитет по откупам под председательством графа П.В. Завадовского внес небольшие изменения в правила: повысил цену на ведро водки с 4 до 6 руб. и снизил в 2 раза залоговые суммы, вносимые откупщиками при закупках водки. Откупная сумма на 1811—1815 гг. составила 53 млн. руб. ассигнациями. Доход в казну сначала поступал исправно, но в 1812 г. из-за войны поступления резко сократились. Гурьев считал, что наряду с объективными причинами — подорожанием зерна, разорением народа — имели место и прямые злоупотребления откупщиков. Решено было распределить недоимки по губерниям с учетом степени влияния на них военных действий.
На предстоящие 1815—1819 гг. условия откупов были изменены:
• заготовление вина целиком предоставлялось откупщикам, но на казенные деньги;
• восстанавливалось правило, когда откупщик за исполнение контракта отвечал перед государством своим имуществом и личной свободой;
• вновь объединялись откупа на вино и пиво;
• продажная цена на водку повышалась до 7 руб. за ведро.
Д.А. Гурьев был сторонником акцизной продажи нитей, но он понимал, что для введения ее в России пока нет условий. Он добился принятия закона о казенной продаже нитей 2 апреля 1817 г.
Основные положения закона:
1) Вино выкуривается на казенных и частных заводах, из которых последние могут принадлежать лишь дворянам, чиновникам обер-офицерских классов и войсковым обывателям.
2) Произведенное вино поставляется казне по цене, определяемой на торгах.
3) Казна имеет винные магазины, находящиеся в заведовании винных приставов, которые принимают вино от поставщиков.
4) Розничная продажа производится из питейных домов, число которых «установлено раз навсегда». Торговцами могут быть лица разных сословий: купцы, мещане, крестьяне.
Введение казенной продажи вина тщательно готовилось. Министр финансов собрал на совещание губернаторов и дал им соответствующие инструкции, в каждую губернию был направлен чиновник из Министерства финансов для консультаций и помощи, началась организация казенных магазинов. Цена ведра водки на 1819 г. была установлена 7 руб. за ведро, на 1820 г. — 8 руб.
Указ о казенной продаже нитей вступил в действие с 1 января 1819 г., и сразу же обнаружились его недостатки:
Во-первых, заводчики на торгах заявили слишком высокую цену на спирт.
Во-вторых, не хватало «благонадежных чиновников» для руководства питейным делом на местах. Решено было использовать старые кадры, которые работали в период откупной продажи.
В первые два года действия новой системы финансовые результаты оправдали ожидания. Но уже с 1821 г. началось безостановочное падение питейных доходов. Будущий министр финансов Е.Ф. Канкрин считал, что это является результатом массового злоупотребления чиновников и виноторговцев, продававших «корчемное вино» (произведенное нелегально или незаконно ввезенное из Малороссии, Прибалтики и Царства Польского, где не было казенной продажи). Новая система оказалась в глубоком кризисе.
Доходы от казенной продажи соли. В начале XIX в. продажа соли по Уставу 1781 г. стала давать сбои, соли не хватало. Казенные солеварни не поспевали за растущими потребностями населения. При учреждении министерств заведование соляным делом было разделено между МВД (добыча и развоз) и МФ (продажа). Несмотря на все усилия МВД, добыча соли не только не росла, но даже сокращалась. Указом 5 ноября 1811г. была разрешена вольная продажа соли при условии приобретения ее у казны. Новый Соляной устав был принят 5 августа 1818 г.
В соответствии с ним:
• казенные соляные источники подчинены ведению созданных соляных правлений, которые занимаются добычей и хранением соли;
• перевозка соли возложена на солевозные комиссии;
• продажа поручена казенным палатам;
• казенные источники разрешалось отдавать в частные разработки лишь при условии, что добытая соль поступает в казну по назначенной цене;
• соль, добываемая на частных промыслах, объявлялась предметом вольного торга при условии уплаты акциза. Акциз вносился ежемесячно.
Таможенная политика. Значительно ухудшило финансовое положение России ее присоединение к континентальной блокаде по Тильзитскому миру 1807 г. Дело в том, что Англия была важнейшим торговым партнером России, торговля с ней составляла 34%всего внешнеторгового оборота. Положительным моментом было то, что участие в блокаде дало толчок развитию российской промышленности. Под давлением помещиков, которые несли большие убытки из-за прекращения продажи Англии хлеба, правительство в 1810 г. приняло «Положение о внешней торговле на 1811г.». Согласно ему, Россия фактически переставала участвовать в блокаде, т.к. разрешалось вести торговлю с Англией, используя суда нейтральных стран. Все основные виды сырья ввозились беспошлинно, другие облагались умеренно — не выше 2,5%. Из полу обработанных материалов разрешены были к ввозу бумажная и шерстяная пряжа. Из готовых изделий — точильные камни, пилки, некоторые ткани, карандаши, книги, пряности, вино, сахарный песок, кофе, какао, рис и другие бакалейные товары. Одновременно были установлены более высокие пошлины на ввоз кофе и сахара. Высокие экспортные пошлины устанавливались на изделия из льна, шерсти, шелка. Правительство было заинтересовано в том, чтобы они шли на внутренний рынок. Эти новшества дали временный экономический эффект, но многими из них не было довольно дворянство. Возобновление торговли с Англией привело (среди других причин) к войне Наполеона против России.
С началом действия тарифа в русские порты пришли около 200 английских судов под тенерифским флагом со своими товарами и для закупки русского хлеба и сырья (Тенерифе — остров в группе Канарских островов в Атлантическом океане). Государственный канцлер Николай Петрович Румянцев предложил «амбаргировать» (наложить эмбарго) десятка два английских судов, но большинство сановников протестовали. Никаких санкций принято не было.
Одним из важных положительных последствий введения нового тарифа было «чрезвычайно сильное оживление русской промышленности, поощренной запрещением привоза иноземных фабрикатов». По проекту адмирала Н.С. Мордвинова был учрежден фонд в размере около 100 тыс. руб. для выдачи ссуд предпринимателям под небольшой процент.
Однако такие исключительные условия развития промышленности приводили к росту цен. Д.А. Гурьев поставил вопрос о пересмотре тарифа 1810 г. Он считал, что запретительная система исключает стимулы для удешевления производства и улучшения качества продукции. С 1813 г. Гурьев предложил установить «менее стеснительные правила» для ввоза промышленных товаров. Промышленники активно протестовали против его предложений. Их поддержал и государственный канцлер Н.П. Румянцев, который ранее был президентом Камер коллегии и имел обширные связи с купечеством. Он обратился к императору с запиской, в которой утверждал, что если новые правила будут приняты, то промышленники разорятся. Под давлением многочисленных протестов Александр I оставил проект Гурьева без внимания.
Только в 1815 г. под влиянием внешнеполитических обстоятельств запретительный тариф был отменен. Новый тариф был утвержден Александром I в виде «Манифеста 31 марта 1816 г.». Он представлял собой «меру переходную и довольно осторожную». Многие товары остались неразрешенными к ввозу: железо в деле, кружева, ленты, обои, обувь, платки, полотно, многие сорта шелковых тканей, сукно, сургуч, фаянсовая и хрустальная посуда, чай и другое. Разрешены к ввозу: писчебумажные товары, хлопчато-бумажные и шерстяные ткани, простейшие шелковые ткани, ковры, одеяла, готовое платье, железо в сортах, оружие, недорогая посуда. Эти товары облагались в 25% . Лодыженский признает, что «тариф 1816 г. произвел очень тяжелое впечатление на русских купцов и промышленников, хотя в нем запретительная система была оставлена только наполовину».
Венский конгресс 1815 г. принял решение, что области Польши, присоединенные по ее разделам к трем различным государствам (Австрии, Пруссии и России), должны сохранить между собой экономические и торговые связи. Для них был выработан в 1819 г. весьма либеральный тариф, к которому присоединилась и Россия. Он отменил многие запреты на ввоз и понизил ставки на сырье, нужное для местной промышленности, а также на дорогие изделия, которые в огромном количестве ввозились контрабандой. Для прочих изделий пошлины устанавливались в 30—60% их ценности. Быстрый переход от строго запретительной системы к умеренно-охранительной вызвал серьезный кризис и разорение многих промышленников. Будущий министр финансов Е.Ф. Канкрин сказал просто: «Тариф 1819 г. убил русское производство».
Ввиду того, что западные страны не спешили вводить у себя либеральные тарифы, а наоборот, повышали пошлины, российское правительство постепенно стало возвращаться к тарифу 1816 г. В 1822 г. вступил в действие новый тариф, в соответствии с которым: иностранные сырые материалы и пищевые продукты, на производство которых нельзя рассчитывать в России, остаются свободными от обложения; необходимые или полезные товары, производство которых возможно только в будущем, должны облагаться небольшими пошлинами; предметы роскоши, товары не первой необходимости должны быть обложены высокими пошлинами; ввоз товаров, которые могут составить конкуренцию местной промышленности, должен быть запрещен. Для Царства Польского сохранялся тариф 1819 г.; между собственно Россией и польскими землями устанавливалась таможенная граница.
Подводя итоги таможенной политике России первой четверти XIX в., В. Витчевский пишет, что она «определялась преимущественно многообразными и изменчивыми политическими комбинациями, была непостоянна и ненадежна, ... представляла собой хаотическое смешение фискальных, меркантильных и протекционистских начал». Имел место «таможенно-политический произвол, тормозивший всякое меркантильное развитие; ввоз важнейших продуктов делали прямо невозможным путем запретительных мероприятий, а экспорт стесняли высокими вылозными пошлинами».
Реформаторская деятельность в налоговой сфере министра финансов Е.Ф. Канкрина
Одним из выдающихся реформаторов в финансовой сфере, в том числе в налогообложении, был Егор Францевич Канкрин (1774—1845). Юридические и политические науки изучают в университетах в Германии — в Гиссене и Магдебурге. В 1797 г. приехал в Россию. Свою службу начинал в интендантских частях, занимался организацией снабжения армии продовольствием. Во время войны с Наполеоном и заграничных походов (1812—1815) под его руководством снабжение армии было организовано четко и бесперебойно.
В процессе этой работы он «обратил на себя внимание безукоризненной честностью, редкой распорядительностью и неутомимой энергией, благодаря которым он оказал большие услуги русской армии и немало содействовал скорым успехам нашего оружия». Фанатично преследуя взяточников и казнокрадов, Канкрин нажил много врагов. Под их давлением он вынужден был в 1820 г. подать в отставку.
Канкрина интересовали и социально-экономические проблемы. В своем сочинении «О военной экономии во время мира и войны» (1823) он, наряду с исследованием других проблем, выдвинул идею освобождения крепостных крестьян с землей. Его перу принадлежит также работа «Всемирное богатство, национальное богатство и государственное хозяйство» (1821).
В 1823 г. Канкрин был назначен министром финансов и находился на этом посту по 1844 г. В. Витчевский дает высокую оценку его деятельности: «В ряду руководителей русскими финансами граф Канкрин должен быть признан одним из наиболее замечательных... Успехи Канкрина были бы еще значительнее, если бы его намерения не встречали трудно преодолимых препятствий во внутренних экономических условиях страны и в военных предприятиях». Ему предстояла нелегкая более чем 20летняя служба на «огненном стуле» министра финансов. Этими словами он сам определил тяжесть своей работы. В его деятельности сочетались обширные научные знания, практический склад ума и врожденное здравомыслие. Его таланты в полной мере раскрылись на посту министра.
Итоги своей многолетней работы на посту министра финансов он подвел в книге «Очерки политической экономии и финансии», написанной (на немецком языке) по выходе в отставку в 1844 году.
В ней он сформулировал ряд требований к министру финансов:
Во-первых, он должен «способствовать, сколько от него зависит, поднятию уровня национального богатства»;
Во-вторых, способствовать «умножению доходов, прежде всего путем отсечения расходов, внутренне не необходимых»;
В-третьих, «в задавленных податями... государствах понижаться должны расходы и подати»;
В-четвертых, следить за кадрами Министерства финансов, привлекать талантливых и честных работников, поднимать нравственный уровень чиновников, обеспечивать хорошую оплату их труда.
В то время пост министра финансов предоставлял довольно широкие полномочия в экономической политике. Канкрин много сил отдавал поддержке мануфактурной промышленности, устраивал промышленные выставки (впервые в России), способствовал расширению добычи драгоценных металлов. Он поддерживал частное предпринимательство, отвергал систему раздачи государственных субсидий, чтобы «не усыплять частную инициативу». Для поощрения промышленности он учредил Мануфактурный совет (1828). Заботой Канкрина было развитие профессионального образования; по его инициативе были основаны Технологический, Лесной, Горный институты, «рисовальные» и горные технические школы, а также школы торгового мореходства в Петербурге и Херсоне, организована практика обучения молодых людей за границей. Он инициировал издание коммерческой и земледельческой газет и мануфактурного журнала, способствовал распространению профессиональных знаний.
Исследователи деятельности Канкрина отмечают и его недостатки: недооценка роли железных дорог в экономике страны (он считал, что они подорвут извозный промысел и тем самым вызовут недовольство в народе), недостаточное понимание роли банков и кредита, замена казенной продажи крепких напитков откупами.
Что касается требований к налоговой системе, то Канкрин сформулировал несколько важных принципов налогообложения:
• «Подать должна падать только на чистый доход, но отнюдь не на капитал нации».
• «Подать должна быть крайне умеренною и ложиться должна наивозможно равномернейшим образом на облагаемых».
• «Подать должна быть легкою к получению и легко контролируемою».
• «Подать не должна падать на самые первые жизненные потребности, как, например, хлеб и т.п.».
Канкрин вступил в должность министра финансов в трудное время: Россия еще не совсем оправилась от войны 1812 г. и заграничных походов. Финансы были расстроены, дефицит составлял, часть всех доходов. Промышленность находилась в жалком состоянии, торговля была в застое. Упали цены на хлеб, что ударило по хозяйствам помещиков и государственных крестьян.
Одним из первых мероприятий Канкрина как министра была гильдейская реформа 1824 года. Он критически оценивал действующую систему гильдейского налога, который взимался не по размерам торговли и промыслов, а по сумме заявленных капиталов. «Крайне отяготительной» эта система оказалась для мелких предпринимателей и торговцев. «Дополнительное постановление об устройстве гильдий и о торговле прочих состояний» от 14 ноября 1824 г. вводило патентную систему обложения по образцу французской. Вместо процентных окладов взимался неизменный оклад в виде свидетельства на право торговли. Купец 1 гильдии с капиталом не менее 50 тыс. руб. платил за свидетельство 2 200 руб., 2 гильдии с капиталом не менее 20 тыс. руб. — 880 руб., 3 гильдии с капиталом не менее 8 тыс. руб. — 220 руб. Одновременно была отменена обязанность представлять к осмотру купеческие книги. Кроме того, был введен билетный сбор для излишних лавок сверх положенных трех. Для купцов 1 й и 2й гильдий в столицах — 100 руб., в остальных местностях — 75, для 3-й гильдии, соответственно, — 75 и 50 руб.
Закон защищал интересы и купечества, и казны; расширялись права среднего городского купечества. Им разрешалось торговать с зарубежными купцами. Торгующие мещане были обложены сверх обычных мещанских податей торговой пошлиной в размере: в столицах — 120 руб., в губернских, портовых и пограничных городах — 80 руб., в остальных — 60 и 40 руб. Крестьянам, в том числе крепостным, также разрешалось вести торговлю в рамках, разрешенных для купцов третьей гильдии при условии уплаты соответствующих пошлин. Однако наложенные на них пошлины оказались слишком высокими. Свидетельство I рода стоило 2600 руб., II рода 1000, III 400, IV 150, V 40 и VI 25 руб. В августе 1825 г. пришлось сделать некоторые облегчения торгующим крестьянам и мещанам.
Канкрин обратил внимание на то, что многие торговцы, называя себя «приказчиками», производят большие торговые операции на свои капиталы, не уплачивая подати. Для них он ввел особые свидетельства двух видов: 1 — для «главных приказчиков» — 80 руб. и 2 — для помощников — 40 руб. По закону 1839 г. все упомянутые оклады были переложены на серебро, что еще более их повысило.
Общую оценку нового закона дало Министерство финансов в 1902 г.: «Положение 1824 г., вводя патентную систему обложения торговли и промышленности, соразмеряло это обложение не столько с торговыми, сколько с сословными правами плательщиков, т.к. каждому сословию были отведены как бы особые торговые права». Средневековые сословные традиции еще сохраняли свою силу.
В 1824 г. для пополнения бюджета были выпущены 5 тысяч «рекрутских квитанций» по 2 тыс. руб. каждая, которые можно было приобрести вместо отбывания рекрутской повинности.
Войны, которые вело правительство Николая I (с Персией и Турцией), восстание в Польше в 1830 г. не позволили принять достаточно действенные меры по стабилизации бюджета. Из года в год продолжали расти недоимки по налогам с крестьян. Положение ещё более ухудшилось в связи с неурожаями в 1821 и 1822 гг. Общая сумма недоимок государственных податей к 1823 г. составила 74 млн. руб. ассигнациями, 112 368 руб. серебром и 1831 руб. золотом.
В феврале 1829 г. Госсовет поручил Минфину исследовать причины недоимок среди казенных крестьян. Они продолжали нарастать, несмотря на жесткие меры против недоимщиков: телесные наказания, выставление в зимнее время окон и дверей в крестьянских избах, «постановка» неплательщиков на мороз, «выдерживание» без пищи, продажа за бесценок последнего имущества.
В своей Записке в Госсовет от 29 апреля 1829 г. Канкрин сформулировал следующие причины низкой платежеспособности крестьян:
• недостаток земли у крестьян и слабое использование передовых приемов хозяйствования;
• существенные недостатки нынешнего управления казенными крестьянами;
• трудность отчетности при взимании податей из-за безграмотности крестьян;
• злоупотребления местной полиции;
• разорение крестьян «излишними поборами».
Министр считал, что нужна коренная реформа действующей податной системы, основанная на поголовной повинности, но «теперь рано и даже невозможно приступить» к ней. Общее уменьшение оброка не сократит недоимки ввиду неравномерного распределения налогов, поэтому необходимо: «довольствоваться частными исправлениями и приготовлением лучшего порядка вещей» и «ввести другой сильнейший порядок взыскания податей с помещиков, ибо в некоторых губерниях почти в привычку вошло не платить податей».
Сенатор Е.И. Мечников в 1832 г. главной причиной недоимочности считал ослабление жестких мер в отношении недоимщиков, но правильно подметил, что крестьяне не имеют достаточных прав на торговлю продукцией своих промыслов, чтобы извлекать из этого источника средства для уплаты налогов; неоправданным он считал также запрет казенным крестьянам сдавать свои земли в аренду, в результате чего земли не обрабатываются, т.к. у хозяев нет инвентаря. Среди его предложений: недоимки не прощать, в крайнем случае, списать небольшую часть; сделать новую ревизию населения, т.к. оно сократилось; «вникнуть» в систему податей и посмотреть, нельзя ли их уменьшить или заменить косвенными налогами.
28 ноября 1833 г. был принят закон о порядке взимания денежных налогов и сборов с казенных крестьян. Казенные селения, составляющие волость, делились на сельские и мирские общества; в каждом из них должно быть от 300 до 500 душ. В обществе избирался сельский староста (он же сборщик налогов) сроком на 3 года. Староста получал податную тетрадь для записи сборов с каждого плательщика. За исправный сбор налогов отвечало общество, а если недоимки увеличивались до годового оклада, то они подлежали взысканию со всей волости. Это означало закрепление законом круговой поруки в чисто фискальном значении. Возлагая на сельские и волостные общества ответственность за сбор налогов, закон 1833 г. наделил их и широкими правами в податном деле: они получили право продать имущество недоимщика (кроме рабочего скота, семян и орудий), направить его на мирские или частные работы (заработанные деньги пойдут на уплату долга), отдать его в солдаты, сослать на поселение. В случае злоупотреблений старост, волостного начальства, писарей при сборе податей или взыскании недоимок виновные предаются уголовному суду. По приговору суда они отдаются на военную службу или в крепостные рабочие команды.
В 1837 г. было образовано Министерство государственных имуществ. С этого времени наблюдение за сбором податей государственных крестьян было передано учрежденной губернской палате госимуществ, при которой учреждалась должность окружного начальника. Он отвечал за своевременный и полный сбор налогов, боролся против вымогательства со стороны сборщиков налогов, обеспечивал сбор недоимок. С этого времени полиция устраняется от сбора налогов с государственных крестьян. Министерству госимуществ предстояла также сложная задача — изменить сами основы податной системы в отношении государственных крестьян. Подушный оклад был повсюду одинаков, а размеры земельных участков крестьян в селениях были различны.
В наказе министру госимуществ 26 декабря 1837 г. предписывалось «привести существующие или вновь учреждаемые налоги на государственных крестьян в соразмерность с получаемыми ими выгодами от земель и промыслов». Министерство организовало исследования в ряде губерний, и в этих местах было осуществлено переложение оброчных платежей с душ на землю. С переложением подати на доходы податной единицей признавалось не общество, а селение; изменился и порядок ведения счета по недоимкам. Теперь палата госимуществ составляла окладные листы по селениям. В губерниях, где подати были переложены на доходы, каждое селение платило недоимки само за себя. Эти меры привели к сокращению недоимочности.
Косвенные налоги. Канкрин первым из российских финансистов ввел акцизы. Акциз — это косвенный налог на предметы потребления, производимые внутри страны. История возникновения акцизов восходит к глубокой древности, но особо широкое распространение в странах Европы они получили в XVIII веке. При введении акцизы были крайне непопулярны, что отразилось в их названии. Например, во Франции акциз называли «дурной налог», в Англии — «дурная повинность». Негативное отношение к акцизам было связано с тем, что они падали на предметы первой необходимости. Население протестовало вплоть до бунтов и погромов. Так, в Англии в XVII в. при взимании акциза на мясо произошло восстание, во время которого было сожжено здание вместе с чиновниками, где происходила уплата акциза.
Первым опытом в России было введение в 1838 г. акциза на табак. В указе от 31 марта 1838 г. говорилось: «Приготовление табака как предмета роскоши может быть без всякого стеснения для народа обложено умеренным акцизом». Величина акциза — 20% с продажной цены. Упаковка табака оклеивалась специальной бумажной полоской — бандеролью, свидетельствующей об уплате акциза. Выращивание табака и торговля им в сыром виде ничем не ограничивались. Ввозимый табак облагался пошлиной. В 1848 г., уже после Канкрина, учрежден акциз на сахар, в 1862 г. — на соль, в последующие годы число подакцизных товаров увеличивалось. Этот вид налогов привлекал власти тем, что не требовал создания громоздкого аппарата взимания, он уплачивался автоматически при покупке товара.
Одной из серьезных статей дохода продолжали оставаться питейные сборы. Предшественник Канкрина министр Д.А. Гурьев, как уже говорилось, в 1817 г. ввел казенную монополию на продажу спиртных напитков, считая эту меру переходной к введению акцизной системы. Когда сборы стали падать, новый министр задумался над тем, как поправить дело.
По его мнению, были возможны два варианта:
1) возврат к винным откупам и
2) введение свободной торговли при акцизе, который собирается с каждой бутылки.
В своей «Записке о разных способах взимания питейного дохода», поданной Николаю I в 1826 г., Канкрин высказывался в пользу винных откупов. «Ныне публика полагает, что возобновлением откупов оживилась бы внутренняя промышленность; многие могли бы поправить расстроенное свое состояние законным образом; корчемство уменьшилось бы надзором откупщиков; вредный класс вино продавец, поглощающий вместе с чиновниками до 24 млн. руб. в год, уничтожился бы, тогда как прибытки откупщиков всегда были бы умереннее и достались бы в руки, могущие употребить капиталы свои с лучшею пользою».
При введении акциза, считал Канкрин, необходима «вольная продажа», при которой многие помещики, занимавшиеся винокурением, стали бы «искать доход в шинкарстве, что породит всеобщее пьянство». Кроме того, акцизная система требовала известной культуры чиновного аппарата и организации должного контроля, чего в России пока не было.
Поэтому в 1827 г. он восстановил питейные откупа. Канкрин считал, что при данных обстоятельствах они будут наименьшим злом. Он надеялся, что откупщики будут вкладывать свободные деньги в развитие промышленности. Однако, по словам историка А.А. Корнилова, «откупщики не только сами обогащались, но подкупили и поработили всю местную администрацию. Все тогдашнее губернское чиновничество получало от откупщиков второе содержание, не меньшее, нежели казенное». Несколько по-иному расценивает результаты откупной системы при Канкрине его биограф Р.И. Сементковский: «При Канкрине система откупов не давала таких негативных результатов, как после него. Он умел держать в руках откупщиков, пресекал злоупотребления».
Уже в то время у откупной системы были противники. Один из крупных чиновников Завелейский добился в 1834 г. введения в Закавказском крае акцизных питейных сборов. Другим критиком откупов был С. Муравьев. Он писал: «Меру причиненного откупами вреда трудно определить в настоящее время, потому что нельзя вычислить, сколько именно высосано ими из народа его кровных денег, которые отчасти были растрачены совершенно непроизводительно, а отчасти сосредоточились в руках очень немногих спекулянтов». Канкрин сопротивлялся попыткам отменить откупную систему в последующие годы. Вместе с тем, он как-то признался: «Тяжело заведовать финансами, когда они основаны на доходе от пьянства. Я похожу на навозного жука...» Поступления в казну питейных сборов составили в 1830 г. — 23 900 тыс. руб., в 1840 г. 36 400, в 1850 г. — 55 400 тыс. руб.
Во внешней торговле Канкрин придерживался политики разумного протекционизма, которая была начата еще при министре Д.Л. Гурьеве в 1822 году. Дело в том, что в России после Венского конгресса начала проводиться по существу фритредерская политика (по либеральному тарифу 1819 г.), что привело к наплыву в Россию дешевых иностранных товаров и тяжело ударило по отечественной промышленности. В 1822 г. Гурьев принял тариф, в котором были усилены запретительные тенденции и который способствовал оживлению российской промышленности.
Таможенная политика при Канкрине продолжала этот курс и носила строго охранительный характер. В то же время он старался избегать крайностей протекционизма и не допускал создания слишком льготных условий для русской промышленности при помощи высоких ввозных пошлин на зарубежные товары. Пошлины, по его мнению, должны постоянно регулироваться, чтобы побуждать российских промышленников к удешевлению производства и улучшению качества товаров. При Канкрине тарифы пересматривались несколько раз, повышались ставки на ввоз предметов роскоши. В 1826 г., например, были отменены запреты на ввоз ряда товаров с целью дать толчок развитию внутреннего производства «допущением образцов из-за границы». Тариф 1841 г. еще более сузил круг запрещенных к ввозу товаров, уменьшил пошлины на контрабандные товары, отменил пошлины с ввозимых сельскохозяйственных машин. Все эти меры способствовали росту промышленности. Например, хлопчатобумажных фабрик в 1825 г. было 484, а в 1850 г. уже 536; суконных фабрик соответственно 324 и 633.
Повышены были и транзитные тарифы на товары, которые шли из Европы в Азию через Россию. В результате Канкрин добился существенного роста таможенных доходов: с 11 млн. руб. в 1824 г. до 26 млн. в 1842 году. Его таможенная политика характеризовалась В. Витчевским как «ультра протекционистская система». После ухода Канкрина с поста министра финансов сразу же обнаружилась серьезная оппозиция политике жесткого протекционизма. Для развития своих производительных сил России была необходима либеральная торговая система.
Наряду с совершенствованием налоговой системы пополнению бюджета и укреплению рубля способствовала блестяще проведенная Канкриным в 1839—1843 гг. денежная реформа. Основной денежной единицей России стал серебряный рубль, обесцененные екатерининские ассигнации были обменены на новые бумажные деньги — кредитные билеты, которые шли по курсу альпари, т.е. полностью обеспечивались металлом. Изъяты из обращения иностранные серебряные монеты (иоахимсталеры и др.), которые вносили путаницу в денежное обращение страны. Кроме того, был накоплен значительный резерв металлических денег, который стабилизировал рубль и укрепил денежную систему России. Биограф Канкрина И.Н. Божерянов считает, что «установление серебряного рубля незыблемою монетною единицею было одной из важнейших финансовых мер, предпринятых графом Канкриным. Этой мерой положен был предел разнородным лажам на серебро, вредно влиявшим на внутреннюю торговлю, и неизменяемость курса освободила Торгово-промышленную жизнь от различных злоупотреблений».
Канкрин оставил в наследство России «благоустроенные финансы, твердое металлическое обращение, вексельный курс, оказавшийся в пользу нашего отечества. Россия была в финансовом отношении могущественной державой, кредит которой нельзя было подорвать. И все это было достигнуто без сколько-нибудь значительных займов, почти без повышения налогов, единственно в силу железной воли, необычайной бережливости и дарований одного человека, ставившего благо народа выше всего и умевшего ему служить».
После ухода в отставку Е.Ф. Канкрина его преемником стал Федор Павлович Врончеико (1780—1852). С 1820 г. он служил в Министерстве финансов и вскоре стал начальником кредитной канцелярии, с 1844 г. — министр финансов. Автор статьи о нем в Энциклопедическом словаре братьев Гранат считает его «одним из самых неудачных в галерее русских министров финансов. Без необходимых знаний, без твердых принципов Вронченко был послушным и Исполнительным чиновником — и только». В его управление увеличилась внешняя задолженность: с 299 млн. руб. до 400 млн. Дефицит покрывался выпуском кредитных билетов. Особенно неудачной была налоговая политика нового министра. По проекту крупного винного откупщика ВЛ. Кокорева (одного из будущих железнодорожных королей) в 1847 г. была введена акцизно-откупная система. Каждый город с уездом составлял округ, который давался на откуп откупщику-комиссионеру. Получая спирт от казны, он открывал питейные заведения и продавал вино на 3° ниже установленной крепости. Реформа не привела к искоренению злоупотреблений. На окраинах России действовали другие системы. Например, в прибалтийских губерниях продажа вина была свободной. При Вронченко были уничтожены таможни между Россией и Польшей. Он оставался министром до 1852 г.
С уходом в отставку Канкрина в таможенной политике начался переход к началам более умеренного протекционизма.
В это время в прессе появилась Записка известного коммерсанта Попова, который выдвинул ряд предложений по активизации внешней торговли:
• Развитие собственного торгового флота, устройство гаваней и улучшение внутренних путей сообщения.
• Строительство складов в портовых городах.
• Открытие кредита для торговли сырьем.
• Отмена вывозных пошлин со всех товаров.
• Пересмотр тарифов на ввозимые товары.
Попов писал: «Запретительность привозного тарифа, по убеждению негоциантов, нарушая соразмерность привоза и отпуска (вывоза), отвлекает иностранцев от запроса наших товаров, а с другой стороны, заставляя суда идти за нашими продуктами с балластом, усиливает расход их на фрахт и сим возвышает ценность русских отпускных произведений». Записка Попова обратила на себя внимание председателя Госсовета А.Ф. Орлова. Поддержав предложения Попова, он распространил среди членов Совета перевод статьи из английской газеты о финансовой реформе 1842 г. в Англии. В ней приводились примеры, когда понижение ввозных пошлин привело к увеличению ввоза и потребления товаров, а также повысило поступления в бюджет.
Вронченко в начале 1845 г. направил в Госсовет «Записку», в которой показал, что отмена запрета на ввоз некоторых товаров, вопреки опасениям, не привела к трудностям нашей промышленности, а наоборот, «послужила к пользе наших фабрик, доставляя им возможность получать своевременно образцы новых изделий, подражать им и усовершенствовать собственные изделия». Он счел возможным расширить круг товаров, разрешенных к ввозу. Министерство финансов в марте 1846 г. направило в Госсовет «Записку» о понижении пошлин на все «химические продукты, служащие к рукоделию», на иностранную фаянсовую посуду, сукно, дорогие кружева и об отмене вывозных пошлин с сала, пеньки, льна и кости (в кусках). Этот тариф был утвержден в Госсовете 1 июня 1846 г. В 1847 г. были понижены пошлины на австрийские товары, ввозимые через сухопутную границу.
В 1848 г. началась работа по новому пересмотру тарифа. Главную роль в этой работе играл Людвиг Валерьянович Тенгоборский (1793—1857) — ученый экономист и чиновник финансист. В 1848 г. он был назначен членом Государственного совета, а до этого работал в Царстве Польском в финансовых органах, затем находился на дипломатической работе. Его перу принадлежат книги об экономике и торговле Австрии, а также «Изложение начал, служащих к пересмотру таможенного тарифа» (1848 г.), «Очерки производительных сил России» (1855 г.).
В это время встал вопрос о разработке единого таможенного тарифа для Царства Польского и России. Царство Польское, вошедшее в состав России в 1815 г., в экономическом отношении было обособлено от России; на границе действовала таможенная охрана. Импорт товаров народного потребления в Польшу был довольно значительный ввиду низких пошлин. Поэтому введение единой таможенной системы могло быть достигнуто только путем значительных уступок в русском тарифе к условиям Царства Польского.
Новый тариф был утвержден 21 апреля 1850г. Были значительно понижены тарифы на колониальные продукты и на продовольствие вообще. «Минеральные продукты» — алебастр, гипс, мрамор, глина, асфальт — вовсе освобождались от пошлин. Запрещены к ввозу сушеные грибы, сахар-рафинад, спиртные напитки, мед и пиво в бочках, чай, сортовое железо, соль.
Преобразования в налоговой системе в ходе либеральных реформ 60-70х гг. XIX в.
Отмена крепостного права в 1861 г. повлекла за собой преобразования во всех сферах жизни российского общества: государственном управлении, местном самоуправлении, судебной системе, военном деле, среднем и высшем образовании, печати, экономике и финансах. Финансовые преобразования были вызваны дефицитом бюджета, расстройством денежного обращения после Крымской войны, необходимостью усиленного кредитования промышленного и железнодорожного строительства, широко развернувшегося после отмены крепостного права. Финансовая реформа носила комплексный характер и включала в себя различные аспекты: преобразование финансового управления, централизация всего финансового дела, реорганизация государственного контроля, образование Госбанка и развитие системы акционерных и частных банков, упорядочение налоговой системы, введение свободного обмена бумажных денег на золото и серебро (последняя реформа оказалась неудачной и была отменена).
С 1858 по 1862 г. министром финансов был Александр Максимович Княжевич (1792—1872). В 1809 г. он закончил Казанский университет и с 1811 г. начал службу в Министерстве финансов. В 1815 г. был командирован в Вену для работы в ликвидационной комиссии по расчетам с Австрией. Здесь он сблизился с Канкриным и стал его ближайшим сотрудником в течение последующих 13 лет. С 1831 по 1844 г. Княжевич был директором общей канцелярии Министерства финансов, затем директором Департамента Государственного казначейства. За 4 года пребывания в должности он мало что успел сделать кардинального, но все же провел «ряд важных мероприятий как финансового, так и народнохозяйственного характера».
На первый план выдвинулся вопрос о назревшей реформе податного дела. С этой целью в августе 1858 г. был образован Особый комитет для обсуждения вопроса о питейном деле. Княжевич предложил ввести акцизную систему с частным комиссионерством как переходную меру к чисто акцизной системе. По его предложению, наконец, то были отменены откупа и введена акцизная система.
В июле 1859 г. была сформирована Комиссия для пересмотра системы податей и сборов. В 1860 г. учрежден Государственный банк и прекращена деятельность прежних кредитных организаций. Необходимость в средствах привела к повышению налогов: подушного, табачного, гербового сбора. Это вызвало недовольство деятельностью Княжевича; он вынужден был подать в отставку.
Министр финансов М.Х. Рейтерн и его программа
Дальнейшая разработка и осуществление финансовых реформ проводились под руководством назначенного в 1862 г. министром финансов Михаила Христофоровича Рейтерна (1820—1890). Его предки были выходцами из Голландии. Он получил образование в Царскосельском лицее, который закончил в 1839 г. с серебряной медалью. С 1840 г. начал службу в кредитной канцелярии Министерства финансов, затем в 1843—54 гг. работал в Министерстве юстиции. В 1855—1858 гг. Рейтерн изучал финансовое дело в Пруссии, Англии, Соединенных Штатах Америки, во Франции. По возвращении был управляющим делами Комитета железных дорог в Министерстве финансов, участвовал в редакционных комиссиях по подготовке крестьянской реформы. Работа в этих ведомствах расширила его кругозор, дала богатый опыт. В январе 1862 г. его назначают товарищем министра, а в декабре министром финансов. К этому времени Рейтерн был профессионалом высокого класса и возглавил либеральные преобразования в своей отрасли. Анатолий Николаевич Куломзин — управляющий делами Комитета министров в 1883—1902 гг., член Госсовета, автор книги о Рейтерне пишет: «На М.Х. Рейтерна выпала завидная доля совершить обновление экономического и финансового строя России. Во все отрасли этого обширного управления он внес новые стремления».
Рейтерн приступил к управлению финансами в критический для них момент. Количество бумажных денег в обращении намного превышало их металлическое обеспечение, что было следствием больших расходов государства во время Крымской войны. Кроме того, фритредерский тариф 1857 г. нанес тяжелый удар российской промышленности. В этих трудных условиях проявились лучшие качества Рейтерна реформатора, хотя он не избежал ошибок.
После неудачной денежной реформы 1862 г., когда Рейтерн попытался ввести свободный обмен кредитных билетов на металлические деньги, главное внимание он обратил на преобразование устаревшей податной системы. Принципом его деятельности в этой сфере была забота об источниках народного благосостояния, «дабы непосильными налогами не подорвать успехов его естественного развития». Однако под давлением обстоятельств он неоднократно нарушал провозглашенный принцип. В своей «Записке» Александру II от 16 сентября 1866 г. Рейтерн замечал, что «Россия могла бы вынести прямых податей более чем в настоящее время, если бы правительство имело возможность дать этому более равномерное распределение». Но Рейтерн не ответил на вопрос, почему оно не имело такой возможности, что мешало этому. В целом его налоговую политику следует характеризовать как противоречивую.
Необходимость податной реформы вызывалась следующими обстоятельствами:
1) Отмена крепостного права по существу отменила и сословный строй, на котором было основано обложение; различие податных и неподатных сословий стало анахронизмом.
2) Создание земского и городского самоуправления потребовало установления новых самостоятельных оснований местного обложения.
3) Постоянный бюджетный дефицит, унаследованный от Крымской войны.
4) Потребность в средствах на проведение масштабных реформ.
К 60м гг. XIX в. самым тяжелым прямым налогом в России оставалась подушная подать. Сумма казенных и земских платежей податных сословий составляла 83,2 млн. руб.; из них 70% — с душ, 29% — с земель и промыслов, 1 % — с торговых свидетельств. Оклады подушной подати составляли: с крестьян — 95 коп., с горожан — 2 руб. 38 коп.; оклады оброчной подати — от 2 руб. 15 коп. до 3 руб., добавочные сборы — от 20 до 43 коп.
Мучительно и долго обсуждался вопрос о судьбе подушной подати, которая совершенно не вписывалась в новый порядок общественных отношений. По свидетельству А.Н. Куломзина, «постоянной мечтой Рейтерна была отмена подушной подати». Однако предложения Комиссии Министерства финансов по пересмотру налоговой системы оказались довольно консервативными: в 1862 г. она предложила вместо подушной подати учредить: общую поземельную подать, подворный налог на крестьянские усадьбы, сбор с домов в уездах, налог на городские строения.
Одновременно в Комиссию поступил проект неизвестного автора о введении подоходного налога. Ему подлежал чистый доход от недвижимого и движимого имущества, с торговых и промышленных предприятий, прибыль от художественных, ученых, литературных занятий и всякое вознаграждение, получаемое от исполнения служебных обязанностей. Предполагался необлагаемый минимум в 1 тыс. руб. От плательщиков требовались «показания» (декларации) о доходах, которые не подлежали проверке. Оклады устанавливались прогрессивные: от 2% при доходах в 1—3 тыс. руб. до 5% при доходах свыше 15 тыс. руб. Комиссия сочла «невозможным даже приблизительно исчислить чистые доходы, получаемые в России по разным отраслям народной деятельности». Аргумент этого вывода: «Нигде люди так легко не обогащаются и нигде так легко не разоряются, как в России».
Для изучения практики применения подоходного налога в странах Западной Европы за границу был направлен ученый экономист М.П. Веселовский.
Спустя два года он представил податной комиссии свое заключение о невозможности введения подоходного налога в России в то время, поскольку:
1) Россия переживает процесс преобразований, которые еще не завершены.
2) Ввести его не позволяет расстройство российской денежной системы, ставшее хроническим.
3) Общая страсть населения к спекуляциям, обогащение и внезапное разорение.
Комиссия согласилась с выводами М.П. Веселовского. Одновременно Министерство финансов передало на заключение крестьянских присутствий и земских учреждений свой проект замены подушной подати подворным и поземельным налогами. И те и другие единодушно высказались против этой половинчатой меры, которая по существу перекладывала подушную подать на дворы и землю, сохраняя ее непосильное бремя. Они предложили коренным образом преобразовать налоговую систему, привлекая к обложению все сословия. Многие земства предлагали ввести общий подоходный налог. Таким образом, мы видим, что земства шли гораздо дальше скромных правительственных планов по упорядочению налогообложения крестьян.
В 1872 г. комиссия под председательством министра госимуществ П.А. Валуева также признала чрезмерным обложение крестьянства и предложила ввести «общее обложение всех платежных сил государства без различия сословий». Комиссия пришла к выводу, что община стесняет хозяйственную деятельность наиболее предприимчивых крестьян, высказалась за облегчение выхода крестьян из общины, за прекращение частых переделов земли. Но Рейтерн счел «всеобщее обложение» невозможным, т.к., по его мнению, оно грозило «расстройством финансового положения России».
В 1873—1874 гг. Министерство финансов издало Своды отзывов губернских по крестьянским делам присутствий, земских собраний, земских управ и особых земских комиссий, заключения губернаторов по проекту преобразования подушной системы сборов.
Их мнения можно свести к следующим предложениям:
1) «Никакой налог не может быть возложен на одну часть населения, когда другая от него свободна». «Без упразднения привилегий неподатных сословий невозможна никакая здравая податная реформа».
2) «Наше крестьянское население, как в его собственных интересах, так и в интересах целого государства, нуждается в возможно скорейшем и в возможно большем облегчении лежащих на нем платежей, которые по своим размерам превышают платежные силы народа».
3) «Облегчить податное население и обеспечить правительству исправное поступление подати возможно лишь через постепенное приведение всех существующих прямых налогов к общей системе подоходного обложения».
4) «Преобразование системы подушных налогов ... должно иметь целью освобождение податного лица от деспотической над ним власти общины», которая основана на двух началах: на ее праве раскладывать сбор между членами общины и на круговой ответственности общества по податям.
5) «Круговая порука обществ ограничивает права их членов на гражданскую свободу». «Круговая порука распространилась на все без изъятия повинности — государственные, земские и мирские — и создала своего рода крепостное право, которое в иных местностях постоянно возрастает и сопровождается крайними беззакониями...
Этот порядок вещей сделался невозможным» в процессе обсуждения проекта Комиссии Минфина высказывались предложения о том, как повысить податные возможности населения. Главное — это «энергичное пробуждение производительных сил народа и устранение социально-политических препятствий, которые мешают этому пробуждению». Интересные предложения выдвинуло крестьянское присутствие Владимирской губернии: «Необходимо или уменьшить массу лежащих на народе налогов и повинностей до степени, соразмерной с его средствами или усилить эти средства».
Предложены и конкретные способы «усиления средств» крестьян:
а) развитие сельского кредита посредством учреждения сельских банков;
б) поощрение крестьянских общин к покупке земель и лесов с выдачей им для этого ссуд;
в) наделение малоземельных общин и безземельных крестьян казенными землями и лесами;
г) допущение в широких размерах переселений желающих, в особенности безземельных крестьян, на казенные и пустопорожние земли с выдачей переселенцам от казны, хотя бы в виде ссуды, пособия и предоставления некоторых льгот;
д) возможно большее развитие крестьянской промышленности и ограждение ее от эксплуатации акционерных и других обществ;
е) распространение грамотности и нравственного образования в народе.
Таким образом, передовая мысль еще в период реформ Александра II предвосхитила многие черты будущей столыпинской аграрной реформы. Думается, что одной из главных причин отказа тогда от подобных преобразований была неготовность общества к ним, а также весьма стесненное финансовое положение страны.
Были сделаны также попытки определить критерии размера подати на землю. Тульское крестьянское присутствие предложило определять доходность земли по продажной цене в данной местности, арендной плате или чистому доходу с десятины площади.
Харьковское крестьянское присутствие критически высказалось по вопросу о том, что недоимки якобы являются следствием злоупотреблений при взимании налогов. По его мнению, причина была в другом: «Податные сословия до такой степени обременены тяжестью различных земских и общественных сборов, что способы взимания этих сборов играют в этом деле весьма второстепенную роль». Например, сборы дворянства на общественные нужды составляют 1 коп. с десятины, сборы крестьян — от 20 до 30 коп. с десятины.
Возникает вопрос: почему М.Х. Рейтерн, опираясь на мнение большинства земских учреждений и крестьянских присутствий не решился на отмену подушной подати и на распространение налогов на неподатные сословия:
Во-первых, против подобных преобразований выступало более влиятельное высшее, «придворное» дворянство. Рейтерн вынужден был уступить «узкоклассовым домогательствам» этого могущественного слоя.
Во-вторых, позиция большинства чиновников Министерства финансов была в этом вопросе весьма умеренной.
В-третьих, отмена подушной подати со всех категорий плательщиков при том финансовом положении страны привела бы к такому «провалу» в бюджете, который государство не смогло бы выдержать.
Как бы там ни было, Рейтерн решился на отмену подушной подати только с мещанства, что произошло в 1863 году. Взамен был установлен в городах подомовой налог. Он представлял собой налог на недвижимое имущество: жилые дома, фабрики, заводы, театры, бани и другие строения. Этот налог давал казне 2 млн. руб. Кроме того, горожане, занимающиеся промыслами, должны были платить патентный сбор. Новые налоги возместили потери от отмены подушной подати для мещан, которая к моменту ее отмены давала 4 млн. руб. С этого времени подушная подать стала чисто крестьянской. В 1861 г. она составляла 1 руб., в 1863 г. была увеличена на 25%; к концу 60х годов поднялась до 1 руб. 75 коп.
Вместе с тем Рейтерн предпринял ряд мер по устранению наиболее вопиющих недостатков подушной подати. В 1863 и 1867 гг. была установлена шкала окладов, которая учитывала местные условия (до этого все платили одинаково). В 1865 г. перестали взимать эту подать с «неспособных к работе дворовых людей, приписанных к волостям». В 1869 г. Рейтерн отменил круговую поруку в селениях, где было менее 40 ревизских душ, а в 1875 г. такие общины были освобождены от уплаты подушной подати за умерших, за поступивших на военную службу, за инвалидов, стариков.
Введение промыслового и поземельного налогов
Одной из важных задач была замена устаревшего гильдейского сбора промысловым налогом, который к этому времени уже взимался в странах Европы.
Ряд ученых финансистов России в своих трудах излагали на основе опыта западных стран свое видение этого налога в нашей стране.
Например, профессор Казанского университета Евграф Григорьевич Осокин в 1856 г. указывал на два способа обложения промышленности налогом:
1) на основании предполагаемой оценки чистого дохода предприятия и
2) путем приобретения права на занятие определенным промыслом (патентный налог). В определении промыслового дохода он предлагал учитывать размер постоянного и оборотного (переменного) капитала, число работников на предприятии и их заработную плату, объем сбыта продукции.
Осокин предупреждал, что промысловый налог должен быть умеренным, так как:
• промысловый налог в конечном итоге перелагается на потребителя;
• более умеренно должен облагаться ручной труд ремесленников;
• чрезмерное обложение промысловым налогом отрицательно влияет на развитие промышленности и может даже ее погубить.
Работа над преобразованием гильдейского сбора началась еще с 1847 г. В комиссиях Минфина был составлен не один проект, прежде чем родился окончательный текст закона. «Положение о пошлинах за право торговли и других промыслов» было опубликовано 1 января 1863 г. и с этого времени получило силу закона.
Его основное содержание:
• В разряд промыслов включены фабрики, заводы, ремесленные заведения, поставки, подряды, а также «дела банковые, комиссионные, экспедиционные, маклерские, страховые, транспортировка, операции в связи с морской торговлей, публичные зрелища».
• Промысловый кадастр выражается в разделении торговли на оптовую, розничную и мелочную.
• Право заниматься промыслами и торговлей предоставлено всем сословиям.
• Сохранялось разделение купечества на гильдии 1ю и 2ю; 3я гильдия упразднялась. Упразднялись и крестьянские свидетельства четырех разрядов.
• Сельские промыслы почти все освобождались от налога.
• Устанавливались особые промысловые свидетельства на мелочную торговлю, развозную и разносную, на мещанские промыслы (без найма рабочей силы), приказчичьи свидетельства.
• Объявление капиталов было отменено.
Один из тогдашних экономистов Д. Львов, комментируя новый закон, замечал, что «старый порядок был видоизменен лишь в частностях; средневековое начало гильдий с их правами и ограничениями оставлены в полной неприкосновенности. Оклады сборов усилены. Комиссия не решилась приступить к системе обложения торговли и промыслов по обширности оборотов... Ложный принцип права на торговлю не допускает мысли о пропорциональности налога. Свидетельства отрицают вопрос о возможности равномерности обложения и раскладки по правильному масштабу». Закон «далеко не достигает соразмерности налога с податной способностью плательщиков, хотя сравнительно с прежним новый налог организован равномернее». Недостаток закона Львов видит в том, что он поощряет крупный капитал и весьма суров к мелким мещанским промыслам. Даже тот, кто не использует ни одного наемного работника, должен заплатить только «за право работать» 2 руб. 50 коп. «Облагая личный труд, государство поддерживает в мелких промышленниках чувство апатии и отнимает охоту к необходимым сбережениям, парализуя тем самый могущественный стимул для производства».
Оценки современного исследователя — Валерия Леонидовича Степанова — в основном совпадают с вышеуказанными. К недостаткам нового закона он относит: сохранение средневековой гильдейской и цеховой организации предпринимателей; игнорирование размера оборота и доходности предприятия при определении величины налога; расчет налога только по «внешним» признакам: род торга (оптовый, розничный, мелочный), класс местности, количество заведений у отдельного предпринимателя, число рабочих на предприятии. Доходы казны от промыслового налога оказались небольшими: 1866 г. — 9,0 млн. руб., 1870 г. — 12,2 млн. руб., 1875 г. 14,6 млн. руб.
В 1875 г. в результате реформы государственного земского сбора был введен поземельный налог. Это был значительный шаг вперед в развитии прямого налогообложения в России. Налог взимался со всех земель, которые облагались земскими повинностями, кроме казенных, и имел раскладочный характер. В каждой губернии устанавливалось количество десятин земли, подлежащей обложению, и умножалось на средний оклад по губернии, который определялся в губернии и утверждался Госсоветом. По закону 1884 г. величина оклада колебалась от Д копейки (Архангельская губ.) до 17 коп. (Курская губ.) Оклад, назначенный на губернию, распределялся по уездам земским собранием по количеству и доходности земель каждого уезда. В уездах налог раскладывался между отдельными владельцами уездной земской управой на основаниях, разработанных земскими собраниями для раскладки земских сборов. В тех губерниях, где земства еще не были созданы, налог распределяли совместно губернский распорядительный комитет и губернское присутствие. Недостатком земельного обложения было отсутствие достоверных данных о качестве и доходности земли. В отдельных губерниях (например, в Нижегородской и Черниговской) были проведены оценочные исследования, но в большинстве их оценки для взимания сборов были далеки от действительной доходности. Многие уездные земства облагали все земли поровну.
В 1896 г. поземельный налог был понижен на срок 10 лет на 50%, хотя он и так был весьма умеренный. Правительство пошло на это, ограждая интересы помещиков.
Земское обложение
В связи с началом земской реформы 1864 г. упорядочиваются земские сборы.
Закон от 13 июля 1851 г. и «Устав о земских повинностях», который начал действовать с 1 января 1853 г., устанавливали деление земских повинностей на:
2) лесные: дорожные (дороги внутри губерний), помещения местного гражданского управления; и
3) частные: повинности сословно-дворянские. Поступления по этим сборам составляли свыше двух третей доходов земств и использовались на содержание земских органов, полиции, школ, больниц и других земских учреждений. Около 70% поступлений по земским сборам давали налоги с земли. Далее шли: сбор с недвижимого имущества в городах, с жилых домов, фабричных, заводских и торговых помещений, с документов на право торговли и промыслов.
Основанием размера обложения служила ценность или доходность облагаемого имущества. Кроме того, в бюджет земств поступали сборы с другого недвижимого имущества, а также часть промыслового налога. И.Х. Озеров считал, что все земские сборы должны были направляться на местные нужды. «Государственные земские повинности — это абсурд», — писал он.
Законом 1864 г. государственные земские повинности были изъяты из ведения земских учреждений, но только в 1874 г. перенесены в государственную роспись. До этого времени они оставались в ведении земских учреждений. По закону 1864 г. к земским повинностям отнесены только местные. Уезды получили самостоятельность в финансовом хозяйстве.
В ноябре 1866 г. издан закон, ограничивший право земских учреждений облагать в свою пользу торгово-промышленные заведения. Устанавливался высший предел земского сбора с торговых свидетельств, билетов и патентов: 10% и 25% с казенной цены этих документов. Допущено взимание сбора лишь с доходности или ценности торговых помещений, а не с прибылей предприятий или с суммы их оборота. Причина принятия закона состояла в том, что земские органы, состоявшие в основном из помещиков, нередко устанавливали завышенные сборы с торговли и промышленности.
Законом 3 июля 1867 г. предусматривалось обложение в пользу земств казенных фабрик и заводов. Закон 24 июня 1868 г. допускал взимание земского сбора только с тех недвижимых имуществ железных дорог, которые не составляют их необходимой принадлежности.
Преобразование косвенных налогов
Косвенные налоги претерпели существенные изменения. В 1861 г. законом от 4 июня были отменены винные откупа и установлена акцизная система (вступила в действие с 1 января 1863 г.). Взамен казенной регалии вводилась свободная выкурка и продажа вина и водки. Откупщики активно протестовали против введения акцизной системы. Они не хотели терять огромные доходы. По подсчетам ученого экономиста И.К. Бабста, годовой доход откупщиков в масштабах всей страны доходил до 600 млн. руб., при этом в казну поступало (накануне отмены откупов) 127 769 488 руб. 32 коп.
Новая система строилась на следующих принципах:
• свобода производства спиртных напитков;
• свободная торговля ими;
• извлечение казной дохода с нитей посредством обложения выкуриваемого спирта (акциз) и посредством обложения заводов для приготовления нитей, изделий из вина и спирта и мест продажи их (патентный сбор);
• правительственный надзор как за производством, так и за торговлей спиртными напитками.
Налог состоял из трех частей:
1) патентный сбор;
2) акциз, уплачиваемый заводчиком в момент выпуска продукции на продажу;
3) взимание налога при продаже: каждое питейное заведение должно «выбрать» (приобрести) патент.
Размер акциза был определен «Положением о питейном сборе» от 4 июня 1861 г. в 4 коп. с градуса безводного спирта, т.е. 4 руб. с ведра или 1 руб. 60 коп. с ведра водки в 40°. Водочные изделия (настойки, наливки и т.п.) сначала не подлежали вторичному обложению. Новая система стимулировала рост выгонки спирта. В прибалтийских губерниях стали переходить на производство спирта из картофеля, что было дешевле. Большое количество барды (отходы при перегонке картофеля в спирт) шло на корм скоту и способствовало развитию животноводства. Замена зерна на картофель происходила и в великорусских губерниях. Питейные доходы стали возрастать.
Акцизная система не оправдала надежд, которые на нее возлагались. «В новом кабаке воцарились старые порядки: продажа в долг, под заклад имущества, укрывательство преступников, развращение и спаивание населения кабатчиком».
Последующее законодательство было направлено на регулирование потребления вина, т.к. в правительство поступали жалобы на усиление пьянства. В повышении акциза, поднятии цены патента, ограничении создания новых мест продажи нитей прослеживается стремление сдерживать потребление крепких напитков. Законом 2 мая 1864 г. торговля вином в мелочных и фруктовых лавках была запрещена. По Положению Комитета Министров от 19 сентября 1865 г. открытие новых питейных заведений стало возможным только с разрешения городских и сельских общин и землевладельцев. Следствием было уменьшение общего числа питейных заведений со 188 165 до 172 662, т.е. на 15 503.
После введения акцизной системы приняла широкие размеры торговля низкокачественными сортами водки и настоек. Это стало наносить большой ущерб казне. Поэтому законом от 26 декабря 1878 г. был установлен дополнительный акциз со всех водочных изделий, взимаемый посредством наложения бандероли. Ее цена — 1 руб. с ведра 40градусной водки. Каждый водочный завод должен был выбрать бандеролей на определенную сумму: для столичных заводов — на 6 тыс. руб. в год, в губернских городах — на 3 тыс. руб., в уездах — на 1,5 тыс. руб. С введением этой меры производство низкопробных вин сократилось, многие водочные заводы закрылись. К1880 г. осталось не более одной трети от уровня 1878 г. Винодельческие заводы также должны были уплачивать промысловый налог.
Было повышено обложение табака: в 1871 г. увеличены цены на выбираемые бандероли на 30—33%. Как писал немецкий историк и экономист Лоренц Штейн (1815—1890), «табак — самый выносливый изо всех предметов обложения. Как высоко и какими бы способами его ни облагали, доход с него все равно растет. Табак как будто не чувствителен к обложению». Возрос акциз на сахар: в 1866 г. на 10 коп. с пуда, в 1867 г. на 20 коп., в 1870 и 1875 гг. по 10 коп. Отменена монополия на соль, которая была заменена акцизом 30 коп. с пуда.
Значительные изменения произошли в таможенной политике. Таможенные сборы до прихода в Минфин Рейтерна почти не росли: в 1844 г. они дали 24,5 млн. руб., в 1864 г. — 34 млн. руб. Одной из причин такого положения явилась льгота, которая была предоставлена в 1857 г. для провоза товара через сухопутную границу (из-за отсутствия железных дорог). Эта льгота доходила до 50% по сравнению с пошлинами на товары, которые прибывали морем. В 1863 г. Рейтерн предложил урезать эти льготы наполовину.
Новый тариф 1868 г. был умеренно протекционистский. Он отменил существенное различие между ставками по провозу к портам и к сухопутной границе. За основу были взяты ставки, которые применялись к портам, с добавлением 10%. Увеличены пошлины на ввозимые предметы роскоши, понижены тарифы на кофе и другие «колониальные товары». Снижались пошлины и на ввозимые металлы в связи с развернувшимся в России строительством железоделательных и стаде прокатных заводов. Этот тариф оставался в силе в течение 8 лет. Понижение ставок на ряд экспортируемых российских товаров привело к сокращению контрабанды. Таможенное обложение в первые два десятилетия после реформы было незначительным. В общей массе привозные товары облагались по отношению к их ценности: в 1851—1856 гг.—24,3%, в 1857— 1868 гг. — 17,6, в 1869-1876 гг. 12,8%.
Со второй половины 70х гг. происходит резкий поворот от умеренно покровительственной системы к интенсивному и с каждым годом возраставшему протекционизму. Он наметился в 1877 г., когда взимание тарифов было переведено на золото, что сразу повысило их на 33%.
Причины этого поворота заключались в следующем:
1) В традиционной для России протекционистской политике, которая призвана была ограждать интересы более молодой и менее производительной российской промышленности от конкуренции западных товаров.
2) В стремлении правительства поддерживать активный внешнеторговый баланс, чтобы иметь достаточно средств для уплаты процентов по внешним займам.
3) В изменении торговой политики многих зарубежных партнеров России. Западные страны в это время сделали поворот в сторону протекционизма, т.к. выявилась невозможность для промышленности отдельных государств выдерживать конкуренцию в условиях свободной торговли.
4) В интересах фиска: потребности в средствах резко возросли в связи с начавшейся Русско-турецкой войной 1877—1878 гг.
Усиливается обложение изделий тяжелой индустрии и других товаров. Отменяется (в том же 1877 г.) беспошлинный ввоз паровозов и подвижного железнодорожного состава, они облагаются пошлиной 1 руб. 25 коп. с пуда. Вводятся и постепенно повышаются пошлины на чугун, изделия из железа, каменный уголь, хлопок. Повышения тарифа проводились как по группам товаров, так и огульно.
Нередко повышение пошлин было следствием давления промышленников. В этом плане типичной является история с повышением пошлин на чугун и железо. Вскоре после перехода на «золотые тарифы» (1877 г.) Министерство финансов по просьбе заводчиков железоделательной промышленности образовало комиссию для выяснения вопросов: допустим ли беспошлинный ввоз металла и способна ли российская промышленность в этом случае быть конкурентоспособной? Комиссия признала «настоятельно необходимым допущение беспошлинного ввоза железа». Однако этот либеральный вывод комиссии был оставлен без внимания. Отказаться от взимания пошлин с железа было признано невозможным из-за фискальных соображений.
В заключение характеристики деятельности М.Х. Рейтерна следует несколько слов сказать о выкупной операции, разработанной при его участии. Автором плана выкупной операции, по словам Е.Э. Картавцова — управляющего Дворянским и Крестьянским поземельными банками в 80х гг., — был Н.Х. Бунге. Работая в комиссии по подготовке крестьянской реформы, Бунге уже тогда выступал против общинных порядков пользования землей и заявил себя горячим сторонником крестьянской частной собственности.
За землю, перешедшую по реформе 1861 г. к крестьянам, они должны были заплатить помещикам огромную сумму — 588 млн. руб. выкупных платежей. Эта проблема была решена следующим образом. Государство расплачивалось с помещиками, а крестьяне в течение 49 лет выплачивали свой долг в казну. При этом при расчетах с помещиков была удержана сумма их долга государственным кредитным учреждениям в размере 272 млн. руб. Остальную сумму помещики получили не сразу и не «живыми деньгами», а ценными бумагами со сроком погашения 49 лет. Размер выкупных платежей определялся не по реальной стоимости земли — кадастровых работ к этому времени в России не проводилось, — а по размеру оброка, сумма которого складывалась с учетом неземледельческих заработков. Поэтому цена земли оказалась значительно завышенной.
Помимо завышенной оценки земель недостатком выкупной операции была ее необязательность. Только в 1881 г. был издан закон, установивший с 1 января 1883 г. переход крестьян на обязательный выкуп для всех крестьян, которые до сих пор оставались «временно-обязанными». С 1861 г. выкуп земель осуществлялся только по добровольным соглашениям крестьян с помещиками.
Выкупные платежи легли новым тяжелым налоговым бременем на крестьянство, постоянно по ним накапливались недоимки, которые правительство время от времени вынуждено было списывать. Уже за первые 5 лет —1862— 1866 гг. — недоимки составили 7,9 млн. руб. По словам Т.В. Локтя, «недоимки составляли самое больное место в нашей выкупной операции».
Итоги деятельности М.Х. Рейтерна и его преемников
В 70е годы финансовое положение России стало ухудшаться. Неблагоприятно складывалась международная обстановка, назревала война с Турцией. Рейтерн убеждал Александра II не начинать войну, ссылаясь на трудное финансовое положение. Он подал императору записку, в которой доказывал, что «война остановит развитие гражданских и экономических начинаний (великих реформ), ...она причинит России неисправимое разорение и приведет ее в положение финансового и экономического расстройства, представляющего приготовленную почву для революционной и социалистической пропаганды, к которой наш век и без того уже слишком склонен». Однако высшие политические соображения, желание укрепить влияние России на Балканах заставили Александра вступить в войну с Турцией, которая началась в 1877 г. Рейтерн подал в отставку, но Александр II убедил его остаться на своем посту до окончания войны. Война обошлась России в 1133 млн. руб. при общем бюджете 600 млн. рублей. В результате курс рубля понизился с 86 коп. золотом в 1875 г. до 63 коп. в 1878—1880 гг. По окончании войны Рейтерн покинул свой пост.
После Рейтерна министром финансов был назначен Самуил Алексеевич Грейг (1827—1887). В 1866—1874 гг. он был товарищем министра финансов. «С. А. Грейг человек бесспорно талантливый, образованный, но не прошедший серьезной школы и, может быть, слишком самонадеянный».
В налогообложении он провел следующие мероприятия:
• ввел налог на пассажиров и товары, следующие с большой скоростью;
Однако эти действия не привели к улучшению финансового положения в стране, наоборот, оно еще более ухудшилось.
В то же время в Министерстве финансов обсуждались и весьма прогрессивные идеи. Так, в 1879 г.
Комиссия по упорядочению налоговой системы под председательством Грейга предложила отменить подушную подать и ввести вместо нее налоги трех видов для всех сословий:
1) подоходный налог в размере 3% с денежного капитала, торговли, промыслов, личного труда — всего на 35 млн. руб.;
2) личный налог на лиц мужского пола от 18 до 55 лет — на 16,5 млн. руб.;
3) усадебный налог, с распространением его на все сословия — на 18 млн. руб. Против этой программы выступил товарищ министра Н.Х. Бунге, который выдвинул две причины невозможности ее реализации: трудности с проверкой стоимости имущества и необходимость серьезной реорганизации податной администрации. Хотя идея подоходного налога настойчиво пробивала себе дорогу в прогрессивных общественных кругах, но общество в целом и правительство не были готовы к его введению.
Грейг был уволен в октябре 1880 г. и на его место назначен либерал Алексей Аггеевич Абаза (1821—1895). По характеристике Е. Картавцова, это был «бесспорно, талантливейший из тогдашних государственных деятелей, человек с огромным влиянием в административных и придворных сферах». Абаза имел опыт финансовой деятельности, работая в 1865—1868 гг. членом совета Министерства финансов, в 1871—1874 гг. государственным контролером и в 1874—1880 гг. — председателем департамента государственной экономии Государственного совета. На посту министра финансов Абаза отменил соляной акциз, покрыв недобор казны повышением таможенных пошлин. При нем, было, положено начало выкупа в казну частных железных дорог. Едва начав разработку программы либеральных реформ, в том числе реформы налогообложения, Абаза вынужден был в 1881 г. подать в отставку после убийства Александра II и изменения политического курса новым императором.
Налоговые реформы в правление Александра III
Убийство царя реформатора народовольцами 1 марта 1881 г. многое изменило в стране. Александр III (1881—1894) вынужден был принять жесткие меры по борьбе с революционным движением и терроризмом. Полиция и жандармерия получили широкие права, впервые для борьбы с революционными организациями стали интенсивно использоваться провокаторы. В течение короткого времени «Народная воля» была разгромлена. Был ужесточен политический режим: усилена цензура, преследовалась демократическая печать, урезано местное самоуправление, ограничена гласность судопроизводства, введены так называемые земские начальники с широкими полномочиями, ликвидирована автономия университетов, стало свертываться женское высшее образование.
Но однозначно характеризовать деятельность правительства Александра III как политику «контрреформ» было бы неправильно. Развитие России в наступивший период было крайне противоречивым. Консервативный и даже реакционный курс в политике сочетался с прогрессивными шагами в экономике и финансах. По поводу такого сочетания депутат I Госдумы проф. Т.В. Локоть писал: «Политическая реакция может и даже должна уживаться с прогрессивной экономической политикой, если только для такой политики в эпоху реакции находятся соответственные талантливые исполнители». Кстати, Е.Ф. Канкрин проводил свои финансовые реформы тоже в период политической реакции. При Александре III действовали такие министры реформаторы как Н.Х. Бунге и СЮ. Витте. Была, наконец, отменена ставшая анахронизмом подушная подать, понижены выкупные платежи, начал осуществляться обширный план индустриализации страны, предпринято строительство Транссибирской магистрали, принят ряд законов по рабочему вопросу, которые ограничили произвол предпринимателей. При Александре III проводился миролюбивый внешнеполитический курс, Россия не участвовала ни в одном вооруженном конфликте, сократились военные расходы. Он вошел в историю как «царь миротворец».
Министр реформатор Н.Х. Бунге и его программа
Важнейшие финансовые и налоговые преобразования наступившего периода связаны с деятельностью нового министра финансов Николая Христиановича Бунге (1823—1895). Это был крупный ученый, профессор Киевского университета, где он читал курсы лекций по политэкономии, статистике, полицейскому праву (наука об управлении) и другим наукам. Его перу принадлежат научные исследования по проблемам кредита, истории торгового законодательства и другим вопросам. Его внимание занимал и крестьянский вопрос. Выше уже указывалось, что Бунге был противником общины и сторонником крестьянской частной собственности на землю. По воспоминаниям Е.Э. Картавцова, Бунге любил повторять слова Юнга: «Дайте человеку в прочное владение голую скалу — он превратит ее в сад; дайте ему по 9летнему контракту сад — он обратит его в пустыню». С 1859 по 1880 г. Бунге был ректором Киевского университета, привлекался к подготовке крестьянской реформы, к разработке нового университетского устава. Как один из видных ученых экономистов, Бунге преподавал экономические науки наследнику престола Николаю Александровичу, умершему в 1866 г. С 1862 г. одновременно с работой в университете Бунге занял пост управляющего Киевской конторой Госбанка и вскоре сделал ее одной из самых прибыльных в России.
В 1880 г. он был приглашен в Петербург товарищем министра финансов, а после отставки А.А. Абазы с 1881 г. стал министром и занимал этот пост до конца 1886 г. Е.Э. Картавцов, работавший вместе с Бунге, писал о нем следующее: «Николай Христианович представлял собой очень крупную умственную силу и личность такой нравственной красоты, что из современных наших политических деятелей едва ли кто может сравниться с ним».
Так же, как и Рейтерн, Бунге начинал свою преобразовательную деятельность в неблагоприятных условиях. Это было время ужесточения политического курса, когда «верх брали элементы, враждебные реформам». Сказывались тяжелые последствия Русско-турецкой войны 1877—1878 гг. — огромный дефицит бюджета и обесценение рубля. Государственный долг на 1 января 1881 г. составил 6 млрд. руб. — сумма для того времени астрономическая. С 1881 по 1883 г. Россия пережила экономический кризис, с 1883 по 1887 г. — депрессию. 1880е годы характеризовались локальными неурожаями; положение в деревне усугублялось сокращением земельных наделов из-за быстрого роста сельского населения, увеличением числа безземельных хозяйств, тяжелым налоговым бременем.
Необходимо было реформировать устаревшую податную систему, т.к. «общая величина налогов, лежащих на крестьянах, была столь высока, что уплачивать их не было никакой возможности. Недоимки сделались явлением постоянным, а получение их стало вполне безнадежно».
Н.Х. Бунге, будучи товарищем министра, 20 сентября 1880 г. подготовил программную «Записку» о задачах экономической и финансовой политики.
Она включала следующие основные положения:
1) Сокращение расходов на госаппарат.
2) Прекращение выпуска бумажных денег, сокращение их количества до довоенного уровня.
3) Организованное переселение малоземельных и безземельных крестьян на неосвоенные казенные земли.
4) Издание законов для содействия промышленности и торговле.
5) Упорядочение финансовой стороны дела в железнодорожном строительстве, чтобы прекратить расточительство государственных средств.
6) Преобразование налоговой сферы: отмена подушной подати, соляного налога и паспортного сбора; снижение выкупных платежей. Он отмечал, что тяжесть платежей «особенно обременительна по их несоответствию во многих местностях с доходностью земли и с личными заработками крестьян, вследствие чего возникают недоимки — признак расстройства крестьянских хозяйств и оскудения источника, из которого государство получает доходы». Бунге считал необходимым ввести, наконец, более справедливое распределение налогов, уменьшить налоговую нагрузку на крестьян, перенести часть налогового бремени на другие сословия.
Для компенсации потерь в программе предусматривалось увеличение государственного поземельного налога, взимаемого с неподатных сословий, увеличение налога на городскую недвижимость, установление налога на лиц свободных профессий (адвокатов, врачей, архитекторов, художников и др.), увеличение налогов на торговые и промышленные предприятия и денежные капиталы.
Отмена подушной подати и реформирование других прямых налогов
В марте 1882 г. Бунге представил в Госсовет записку «О замене подушной подати другими налогами», в которой обосновал невозможность дальнейшего затягивания отмены подати. Как и по выкупным платежам, по подушной подати постоянно накапливались недоимки, которые время от времени списывались. Так, в 1880 г. списали 7 млн. руб.; в 1881 г. недоимки составили 10,7 млн. руб. Госсовет утвердил предложенную Бунге поэтапную отмену подушной подати.
С 1 января 1883 г. прекращалось взимание подушного сбора с наиболее бедных категорий плательщиков: приписанных к волостям дворовых людей, безземельных крестьян и крестьян, получивших по реформе 1861 г. часть надела. Дворовых людей и безземельных крестьян числилось 300 тыс. душ, в казну они давали 641 тыс. руб. Всего этот указ убавил платежи по подушной подати на 3,8 млн. руб.
В 1883 г. Бунге представил доклад об отмене подушной подати с трех категорий крестьян: бывших помещичьих, государственных и удельных. Среди них в наиболее бедственном положении находились бывшие помещичьи крестьяне, земельные наделы которых были в полтора раза меньше, чем государственных крестьян.
С 1 января 1884 г. подать была отменена с бывших фабрично-заводских крестьян, которые по своему положению были близки к безземельным. Их насчитывалось 508,8 тыс. душ, и с них собирали 865,8 тыс. руб. С 1 января 1886 г. от подушной подати освобождались крестьяне, бывшие помещичьи, государственные, удельные, крестьяне Прибалтийских губерний, малороссийские казаки. С 1 января 1887 г. взимание подушной подати было прекращено со всех остальных категорий плательщиков в Европейской России (в Сибири подушная подать продолжала взиматься до 1898 г.).
В связи с отменой подушной подати встал вопрос и об отмене такого устаревшего института, как круговая порука. В конце марта 1882 г. Бунге внес в Госсовет предложение рассмотреть вопрос о круговой поруке: «К непомерному обременению некоторых плательщиков подушной податью присоединяются разорительные последствия обычного у нас порядка применения круговой поруки, долженствующей обеспечить исправное поступление налогов с сельских обществ... Такая податная система требует, с одной стороны, прикрепления крестьян к земле паспортной системой, для того чтобы плательщик не мог укрыться от платежа, а с другой — вызывает стремление к самовольной отлучке для приискания лучших заработков». Однако Госсовет решил оставить круговую поруку как гарантию наиболее полной уплаты налогов общиной.
За 1882—1886 гг. поступление подушной подати уменьшилось с 54,8 млн. руб. до 1,3 млн. Это послужило огромным облегчением налогового бремени на крестьян.
И.И. Янжул следующим образом определял значение отмены подушной подати:
1) Отмена подушной подати, бесспорно, дала большую экономическую выгоду крестьянам, создала условия для развития их деловой активности.
2) Уничтожалось деление сословий на податные и неподатные.
3) Созданы условия для отмены круговой поруки, «крайне несправедливой в своем основании».
Н.И. Ананьич указывает и на важные социальные последствия отмены подушной подати. Был дан толчок процессу, в результате которого к началу XX в. произошло очевидное уравнение различных категорий крестьянства по таким показателям, как обеспечение хозяйств землей, скотом, инвентарем; по уплате казенных, земских и мирских сборов и соответственно по сумме недоимок. Это способствовало сплочению крестьянства в борьбе за землю.
Беспокойство министра вызывали выкупные платежи. Их непомерная тяжесть для крестьян выявилась вскоре после начала реформы 1861 г. В 80е гг. недоимки по платежам продолжали накапливаться: 1880 г. — 20,5 млн. руб., в 1881 г. — 23 млн. руб. [232, с. 127]. В апреле 1881 г. Госсовет принимает решение о переводе всех бывших помещичьих крестьян на «обязательный выкуп», о сложении недоимок по выкупным платежам на 14 млн. руб. и о понижении выкупных платежей на 9 млн. руб. в год. В связи с коронацией Александра III в 1883 г. было списано недоимок еще на 13,8 млн. руб., в 1884 г. — на 2,3 млн.
В связи с отменой подушной подати и необходимостью компенсации потерь бюджета важным мероприятием Бунге было преобразование оброчной подати в выкупные платежи с одновременным повышением налога. Напомним, что оброчную подать установил Петр I при введении подушной подати. Она представляла собой поземельный налог государственных крестьян в подушной раскладке. Министр госимуществ М.Н. Муравьев (занимал этот пост с 1857 по 1862 г.) рассматривал оброчную подать как арендную плату крестьян за пользование государственной землей. В 1859 г. оброчная подать была определена в 25 и 33,5% оценочного дохода по сравнению с прежними 12%. В период кадастровых работ, начавшихся в 1859 г., оброчная подать повышалась трижды: указами 31 декабря 1861 г., 25 декабря 1862 г. и 24 декабря 1866 г.
По указу от 24 декабря 1866 г. за сельскими обществами были закреплены все находящиеся в их пользовании земли и угодья. Крестьянин становился неограниченным владельцем (но не полным собственником!) своего земельного надела. Владение закреплялось юридически: каждое крестьянское общество получало от правительства владенную записку. Это было сделано из опасения постепенного обезземеливания государственных крестьян и с целью создать у них уверенность, что их земля никем не будет отобрана. Закон закреплял неизменную сумму оброчной подати на двадцать лет вперед, т.е. до 1886 г.
Оброчная подать также была хронически недоимочной: в 1880 г. долги по ней составили 3,3 млн. руб., в 1881 г. — 1,9, в 1882 г. — 2,3, в 1883 г. 3,1, в 1884 г. 2,4, в 1885 г. 4, 88, в 1886 г. 3,5 млн. руб.
Законом от 12 июня 1886 г. оброчная подать преобразовывалась в выкупные платежи. После выкупа надел становился полной собственностью общины или владельцев подворных участков. Сумма выкупных платежей, приходящихся на каждую губернию, была определена умножением среднего оклада по губернии на число десятин пахотной земли. Разверстка по уездам осуществлялась губернским по крестьянским делам присутствием. При этом сумма ее, поступавшая до сих пор из каждой губернии, была увеличена на 45% оклада. Она засчитывалась в выкуп земли крестьянами в течение 44 лет.
П.Л. Кованько считает, что «предпринять с 1 января 1887 г. повышение окладов оброчной подати государство имело полное нравственное и юридическое право:
Во-первых, потому что с 1866 г. земля значительно подорожала, а,
Во-вторых, потому что в этом году наступал срок переоброчки» (т.е. изменения суммы подати).
Преобразование оброчной подати в выкупные платежи в обществе было оценено неоднозначно. В печати высказывались критические оценки позиции Бунге в этом вопросе. Звучали мнения, что эта реформа сводит на нет всю деятельность министра финансов по облегчению налогового бремени крестьян. Фактически слагаемая подушная подать снова взваливалась на плечи крестьян только под другим названием. Защищая позицию Бунге, Кованько утверждает: «В 1887 г. был предпринят не выкуп самой оброчной подати, а выкуп земли. Целью реформы было не освобождение кого-либо вовсе от налога, не уничтожение без разбора всех платежей, лежащих на крестьянах, а установление равномерности обложения». По-видимому, следует учитывать и значительные потери бюджета от отмены подушной подати.
В первый год действия нового закона имели место значительные недоимки, которые были довольно скоро восполнены. В 1888 г. недоимки составили 4,2 млн. руб., в 1889 г. — 3,9, в 1891 г. из-за неурожая недоимки подскочили до 19,3 млн. руб. В пострадавших губерниях — Самарской, Саратовской, Симбирской, Казанской, Оренбургской и других — недоборы были от 90 до 97%. Лишь с 1893 г. выкупные платежи стали поступать полностью и даже с превышением против сметы.
Наиболее радикальным изменениям подверглась система промыслового налога, которая давно уже была объектом острой критики многих практиков и ученых финансистов. Так, проф. Озеров резко критиковал закон о промысловом налоге 1875 г., называя его недостатки «вопиющими». Один из главных пороков он видел в том, что вся фабрично-заводская промышленность, подлежащая гильдейскому обложению, была отнесена ко второй гильдии без учета размера и мощности предприятий. Равный налог приходится платить заведениям с 17 рабочими и с 17 тыс. рабочих, с возмущением указывал он. Цена гильдейских свидетельств различалась по пяти классам местности, но это имело значение скорее для торговых предприятий, чем для промышленных. Крайнюю неравномерность патентного обложения отмечал и П.П. Гензель — один из видных ученых финансистов начала XX в., рассматривая ее как следствие «одинакового обложения всех предприятий (крупный банк и средний оптовый торговец платили одинаково)».
В 1883 г. Бунге предложил ввести дополнительное промысловое обложение всех гильдейских предприятий в размере 3% с излишков чистого дохода, т.е. обложению подлежал чистый доход, превышающий известную сумму, например, для 1-й гильдии — с дохода свыше 18.850 рублей. Даже эта весьма умеренная попытка ввести начала подоходного обложения встретила возражения Госсовета. Главным аргументом была якобы невозможность вычисления чистого дохода частных предприятий. Против проекта высказались также 22 биржевых комитета из 24.
28 ноября 1884 г. министр финансов представил новый проект дополнительных сборов в двух видах: процентного в размере 3% чистой прибыли предприятий, обязанных публичной отчетностью (т.е. те, которые публиковали свои финансовые отчеты), и раскладочного, который должны были платить все остальные частные гильдейские предприятия.
От введения 3%го сбора ожидалось увеличение государственных доходов на 5 млн. руб. Предусматривалось налоговое облегчение для мелких предприятий: отмена пошлин за свидетельства на мещанские промыслы и изменение правил обложения ремесленных заведений. От этих новшеств государство теряло 458 тыс. руб., но от изменения правил мелочной торговли должно было получить около 1 млн. руб. В целом реорганизация промыслового налога обещала приток в казну дополнительно 5669 тыс. руб. На этот раз Госсовет утвердил предложения Бунге. В 1889 г. к раскладочному сбору были привлечены и негильдейские предприятия. Уже в 1885 г. промысловые сборы составили около 25,7 руб. (в 1884 г. — 21 млн. руб.).
Для возмещения потерь от отмены подушной подати Бунге также преобразовал и расширил обложение недвижимостей. Прежде всего, был увеличен поземельный налог. П.Л. Кованько замечает, что «повышение окладов поземельного налога взамен части отменяемой подушной подати является реформой настоятельной, справедливой и необходимой».
Для определения доходности земли лучшим способом всегда являлся кадастр — подробное описание качества и продуктивности земельных владений. Однако это было чрезвычайно дорогостоящее мероприятие, проводимое к тому же в весьма растянутые сроки. Например, во Франции кадастр проводился с 1807 по 1850 г. и стоил 200 млн. франков, в Австрии — с 1817 по 1862 г., но так и не был закончен. Кроме того, нужны были кадры специалистов. Этих условий в России не было. Поэтому надо было искать другие способы определения доходности земли, чтобы обложение было справедливым. В 1883 г. Бунге вошел в Госсовет с представлением «Об увеличении государственного поземельного налога».
Он предложил:
1) Общая сумма налога определяется Министерством финансов и утверждается законом по губерниям. Для этого Минфин вырабатывает «средние» оклады по губерниям с десятины годной земли, а затем этот оклад умножается на число десятин удобной земли в каждой губернии.
2) Разверстка между губерниями производится местными органами: в земских губерниях — губернскими земскими собраниями, в не земских (где органы земского самоуправления еще не были введены) — соединенным присутствием губернского распорядительного комитета и губернским по крестьянским делам присутствием.
3) Дальнейшая раскладка производится в уездах: в земских — уездными земскими управами, в не земских — соединенным присутствием.
Величина налога была установлена в 3% от дохода земли. В целом, поземельный налог (с учетом других сборов), увеличился на 52%. Незначительный недобор был лишь в первый год сбора, что объяснялось нечеткостью организационных действий. В последующие годы налог уплачивался полностью и часто даже превышал намеченную в росписи сумму. Всего поступило налога: в 1884 г. — 11,3 млн. руб., в 1885 г. 11,3, в 1886 г. 11,8, в 1887 г. 12,3, в 1889 г. 13,2 млн. руб. [152, с. 93].
Был существенно реорганизован подомовой налог, который распространялся исключительно на дома в городах, посадах и местечках. Аналоги этого закона уже давно были известны в странах Западной Европы. Например, в Англии в XVII в. некоторое время действовал налоге очага или камина; он был крайне непопулярен, и правительство отменило его. В России подомовой налог был установлен в 1863 г. взамен отмены подушной подати на мещан. Размер налога Бунге установил в зависимости от капитальной оценки зданий, используя страховые оценки. В 1884 г. сумма подомового налога была увеличена на 45,9% против прежнего оклада. Следующее увеличение последовало в 1892 г. — еще на 12,6%. Местные раскладочные органы имели право уменьшать сумму налога в небольших городах и увеличивать в крупных.
По инициативе Бунге 20 мая 1885 г. был принят закон о введении налога на денежные капиталы. Согласно закону, «сбор доходов от денежных капиталов взимался с доходов от процентных бумаг государственных, общественных и частных всех наименований» в размере 3% дохода. Несколько позднее были обложены налогом также акции железнодорожных обществ. В 1886 г. в казну от этого налога поступило 10 млн. руб., в 1887 и 1888 гг. — по 11,6, в 1889 г. — 12 млн. руб.
С 1 января 1883 г. (по закону от 26 апреля 1882 г.) Бунге ввел пошлины с имуществ, переходящих безмездным способом, т.е. бесплатно. Проекты этого налога выдвигались еще Д.А. Гурьевым в 1821 г. и Податной комиссией 1872 г. Но обе попытки были заблокированы другими ведомствами. По принятому закону обложению подлежало все имущество, переходящее от одного лица к другому по праву законного наследования, духовного завещания, высочайшего пожалования, дарственных записей и т.п. Сумма платежа составляла от 1 до 8% стоимости имущества в зависимости от степени родства. От налога освобождались имущества стоимостью до 1000 руб., не приносящая дохода домашняя движимость, крестьянские наделы с расположенными на них постройками, если они переходят к лицам сельского состояния, имущества, поступающие в пользу казны, благотворительных, научных и учебных учреждений, церквей и монастырей. Налог вызвал недовольство дворянства, считавшего, что его сословные права оказались ущемлены.
Подводя итоги деятельности Н.Х. Бунге по преобразованию системы прямых налогов, П.Л. Кованько подчеркнул, что с момента этих преобразований «система прямого обложения в России вступила в новый период. Обложение душ уступило место обложению доходов, обложение труда — обложению капиталов. Общего подоходного налога установлено не было, но мы близко придвинулись к нему».
Политика в области косвенного обложения
Осуществляя преобразования косвенных налогов, Бунге руководствовался убеждением, что косвенному обложению должны подлежать главным образом предметы второстепенной необходимости. Учитывал он и то, что при слишком большом числе предметов косвенного обложения будет проявляться тенденция к замедлению промышленного роста. Например, в средневековой Испании был негативный опыт введения общего косвенного налога, который падал почти на все предметы потребления. Эти налоги за 50 лет своего действия «вконец сокрушили испанскую мануфактуру и гибельно воздействовали на торговлю». Особое внимание следовало обращать на то, чтобы высота окладов на конкретный товар соответствовала спросу на него населения. Не всегда повышение пошлин на товар давало автоматически прибыль в бюджет. Например, в Богемии в 1559 г. налог на пиво был удвоен, но доход от него вырос всего на 6%. Напротив, при понижении пошлин поступления в казну могут увеличиться. В Англии в 1745 г. пошлина на чай была понижена со 100% до 50; в результате потребление чая возросло настолько, что казна получила увеличение доходов со 175 тыс. фунт. ст. до 308 тыс. фунт. ст. В Пруссии акциз на кофе в 1784 г. был понижен в два раза, и это дало увеличение дохода с 300 тыс. талеров до 574 тыс. талеров.
По инициативе Бунге был отменен тяжелый для населения соляной налог. Обсуждение этого вопроса велось уже давно. Еще в мае 1872 г. была образована комиссия под председательством министра госимуществ для исследования положения в сельском хозяйстве и причин его низкой производительности. Комиссия указала на вредные последствия для животноводства высокого соляного акциза (болезни и гибель животных). В «Заключении» комиссии говорилось: «Единственное средство противодействовать гибели скота — это введение в пищу скота соли; а между тем соль по своей дороговизне вследствие высокого акциза не всегда доступна не только скоту, но даже бедным людям». Комиссия предложила понизить акциз. Одновременно в правительство поступали многочисленные ходатайства от предпринимателей об отмене соляного акциза. Сразу же после назначения Бунге товарищем министра финансов 23 ноября 1880 г. соляной налог был отменен и одновременно уменьшена таможенная пошлина на вывоз соли.
Результаты были впечатляющими:
1) Увеличение производства соли: в 1879—1880 гг. — 48 млн. пудов, в 1889—1890 гг. — 85 млн. пудов.
2) Увеличение экспорта соли: в 1879—1880 гг. — 27 тыс. пудов, в 1889—1890 гг. — 482 тыс. пудов (в 18 раз более).
3) Сокращение импорта соли из-за границы: в 1879—1880 гг. — 9,5 млн. пуд., в 1889—1890 гг. — 1,2 млн. пудов.
4) Увеличение потребления соли: в 1879—1880 гг. — 24,2 фунта, в 1889—1890 гг. — 30,2 фунта на человека в год.
5) Удешевление соли. Например, до отмены налога донская соль без акциза стоила 18 коп. пуд, с акцизом — 48 коп.; в 1890 г. ее цена снизилась до 3 коп. за пуд.
6) Отмена соляного налога привела к развитию рыбных промыслов. В 1879 г. средний доход от тюленьих и рыбных промыслов составлял 829,5 тыс. руб., в 1891 г. — около 2 млн. руб.
Изыскивая средства для пополнения бюджета, Бунге решил повысить на 1 коп. с градуса акциз на спирт. Напомним, что при введении акциза в 1863 г. он составлял 4 коп. с градуса на ведро. В последующие годы он несколько раз повышался на 1 коп., и в 1881 г. акциз с градуса был доведен до 8 коп.
Перед правительством при определении «питейной» политики всегда вставали две цели:
1) увеличение питейного налога для борьбы с пьянством и
2) борьба против расширения подпольного производства и продажи водки при слишком высоком налоге. Надо признать, что основную тяжесть питейных сборов несли на себе низшие классы.
В 1885 г. Бунге входит с предложением в Госсовет об увеличении акциза на спирт еще на 1 коп. с градуса. Это было сделано, но ожидаемого роста поступлений в бюджет эта мера не дала. В 1882 г. при акцизе 8 коп. в доход бюджета поступило 251,8 млн. руб., в 1886 г. — 237 млн. руб. Повышение акциза вынуждало население искать другие источники приобретения водки. И они находились. Росла контрабанда спирта. Если в России ведро безводного спирта стоило 9 руб. 50 коп., то в Пруссии — 3 руб. 50 коп. В приграничных населенных пунктах усилилась нелегальная торговля спиртом. Бунге усилил «корчемную стражу», ужесточил наказания за изготовление нитей «вне заводов». Подспудная борьба населения с правительством и правительства против населения продолжалась «с переменным успехом». Потребление крепких напитков с увеличением цены на них почти не сокращалось.
К середине 80х гг. выявилась тенденция к завоеванию алкогольного рынка крупными заводами, в то время как мелкие предприятия, находившиеся в сельской местности, разорялись. Бунге решил поддержать их. Закон от 18 мая 1885 г. предоставил сельскохозяйственным винокуренным заводам право производить больший процент без акцизного спирта, нежели крупным предприятиям.
Не совсем удачным оказался закон от 14 мая 1885 г., который лишил городские и сельские общества права выдачи разрешений на питейную торговлю и возложил ее регулирование на правительственные органы. Кроме того, закон ограничил распивочную торговлю, заменив ее выносной («чтобы приучить население к домашнему употреблению вина»). Право давать разрешение на винную торговлю было предоставлено созданным губернским и уездным по питейным делам присутствиям, сформированным из представителей администрации, земства и городского самоуправления. Сельским обществам разрешалось ходатайствовать перед питейными присутствиями о запрещении на 3 года питейной торговли на их территории.
Закон ликвидировал питейные дома (кабаки) как «заведения, признаваемые общественным мнением наиболее вредными». Вместо них создавались «винные лавки» из расчета одна на 500 душ населения. Распивочная торговля была допущена ЛРППЬ в трактирах, где кроме водки продавались также еда и чай. С трактирных заведений и постоялых дворов в сельской местности патентный сбор был значительно увеличен.
Вскоре Министерство финансов вынуждено было признать, что действие нового закона в сельской местности требует «целого ряда разъяснений и дополнений». Сельские общества были недовольны тем, что их устранили от разрешения питейной торговли. Однако лишь в 1892 г. (законом от 5 мая) отнятое у сельских обществ право было восстановлено.
Был пересмотрен устаревший Устав о табачном сборе. Особенно нуждался в корректировке одинаковый акциз на различные сорта табака и изделий из него. 18 мая 1882 г. был утвержден новый Устав, начавший действовать с 1 января 1883 г. Запрещалась розничная продажа листового табака; акцизному обложению подлежал весь табак, выращенный в России; усилен контроль за перевозкой листового табака, строгий учет его хранения на складах и на фабриках; вновь установлен различный тариф на бандероли и продажные цены изделий по сортам. Стоимость бандеролей была установлена в пределах 25—30% продажной цены изделий высшего сорта и 16,6% цены махорки, увеличен патентный сбор со складов листового табака. За нарушения Устава предусматривались суровые меры: конфискация табака, закрытие фабрик, арест и тюремное заключение.
После введения нового Устава табачное производство стало быстро расти, поступление акциза увеличилось: в 1881 г. — 12 255 тыс. руб., в 1885 г. — 19,2 млн. руб., в 1890 г. — 25,8 млн. руб. И.И. Янжул считал главным недостатком табачного Устава то, что он препятствовал развитию мелких табачных фабрик и способствовал монополизации производства в руках крупных производителей.
В 1881 г. был пересмотрен действующий с 1863 г. акцизный устав на сахар. Обложение предполагаемого выхода сахара было заменено обложением готовой продукции. Возделывание свеклы и других сахаросодержащих растений не подвергалось никакому обложению.
Приготовление сахара облагалось следующим образом:
а) патентным сбором за право производства;
б) акцизом с количества произведенного кристаллического сахара. Патентный сбор составлял 5 руб. на каждую тысячу пудов произведенного сахара. Акциз с каждого пуда в 1883 г. составлял 65 коп., в 1886 г. — 85 коп., в 1889 г. 1 рубль.
Развитие сахарной промышленности в середине 80х гг. стало значительно превышать внутренние потребности в сахаре, цены упали. Существовавшие условия экспорта были невыгодны. Сахарозаводчики в 1884 г. обратились к правительству с просьбой облегчить экспорт сахара «путем заимообразной выдачи отправителям особой премии за каждый пуд вывезенного сахара». Правительство пошло навстречу, и 12 июля 1885 г. было принято постановление о выдаче экспортерам сверх возврата акциза премии: 1 руб. за пуд сахара. Эта льгота распространялась на первые 2 млн. пудов сахара, отправленного до 1 января 1886 г. на европейские рынки и до 1 июля — на азиатские рынки. Полученную премию сахарозаводчики обязывались вернуть при уплате акциза на сахар за последующие экспортные партии. В 1885 г. урожай сахарной свеклы оказался очень хороший, и проблема продажи сахара вновь обострилась. Уже к 1 ноября 1885 г. все разрешенные к вывозу с премией 2 млн. пудов сахара были вывезены, и цены опять стали падать. По предложению Бунге были установлены премии по 80 коп. за пуд сахара, проданного до 1 мая 1886 г. Затем по просьбе сахарозаводчиков Бунге разрешил выдачу премий по 80 коп. без возврата. В марте 1886 г. министр призвал сахарозаводчиков сократить производство сахара, т.к. правительство не может больше давать им такие льготы. Они заключили между собой соглашение об ограничении производства продукта.
Таможенная политика, проводимая Н.Х. Бунге, была жестко протекционистской, но далеко не всегда оправданной. Надо признать, что Бунге постоянно испытывал давление со стороны предпринимателей, которые настаивали на создании исключительных условий для российской промышленности, на установлении таких тарифов, которые резко сократили бы импорт зарубежных товаров. В. Витчевский писал, что «с введением золотой пошлины в 1877 г. начинается поворот таможенной политики к высокому таможенному обложению... Торговля находятся под знаком меркантилистского фискализма, для которого огромное преобладание экспорта равносильно процветанию народного хозяйства».
Среди ученых экономистов было немало противников жестко протекционистской политики, например, П.Л. Кованько, И.И. Янжул. Последний негативно оценивал таможенную политику России в 80—90х годах XIX в. Одним из отрицательных последствий протекционизма он считал рост цен на товары. «Самый существенный вопрос, — писал он, — какие убытки несут подданные в результате повышения цен из-за протекционистских тарифов». Вместе с тем, Янжул считал, что обе системы — и покровительственная, и свободной торговли — имеют право на существование. «Каждый правильный таможенный тариф должен быть компромиссом между системой свободной торговли и системой покровительственной; следует строго взвешивать каждую статью тарифа и в каждом отдельном случае не упускать из виду общих интересов государства». Главное назначение покровительственных пошлин Янжул видел в том, чтобы по возможности сравнять издержки местного производства с иностранными. «Создание слишком благоприятных условий для туземной промышленности устраняет заботу об усовершенствовании производства, улучшении качества товаров», — писал он. Янжул критически оценивал введение с 1 апреля 1885 г. пошлины на ввоз сельскохозяйственных машин в размере 50 коп. золотом с пуда, т.к. отечественное земледелие и без того «находится в затруднительном положении от усиления конкуренции на заграничных рынках по сбыту хлеба».
Е.Э. Картавцов иначе отзывался о таможенной политике Бунге: «Николай Христианович был протекционист, но протекционист умеренный, всегда сопоставлявший интерес промышленности с нуждой потребителя и готовый поступиться потребителем для производителя в том только случае, когда можно было ожидать серьезного развития промышленности и благоприятных для общества результатов».
Представляется, что Бунге вынужден был неоднократно и значительно повышать тарифы из фискальных соображений, т. к. поступления налогов после отмены подушной подати резко сократились, и бюджет сводился с дефицитом.
С 1882 г. стали облагаться товары, которые ранее ввозились беспошлинно: сырые кожи, воск, свежие и сухие фрукты, некоторые металлы, пробочное дерево и другие. В 1885 и в 1886 гг. сделаны надбавки к ранее действовавшим тарифам на ряд товаров. Повышение тарифов не принесло желаемых фискальных результатов, т.к. ввоз товаров падал, а вследствие этого росли цены на аналогичные отечественные товары.
Негативное влияние такой политики на экономику страны можно проследить на примере регулирования таможенных пошлин на ввоз каменного угля. В связи с бурным развитием промышленности, строительством новых предприятий и железных дорог потребности в топливе были очень велики, и это поддерживало высокие цены на уголь. В то же время не прекращался и беспошлинный импорт угля из Англии. Англичане везли уголь в Одессу и к балтийским портам. Прибалтийскому промышленному району было дешевле пользоваться привозным углем, чем доставлять его из Донецкого бассейна. Тем не менее, Бунге решил оказать покровительство отечественным углепромышленникам и в 1884 г. установил ввозные пошлины на английский уголь: по 2 коп. с пуда на привозимый в южные порты и по 0,5 коп. — в балтийские. Но, к его удивлению, цены на английский уголь не только не поднялись, но даже упали. Это произошло потому, что торговцы и фрахтовщики взяли на себя часть расходов по уплате пошлины, чтобы не допустить роста цен. Под давлением российских углепромышленников ввозные пошлины на английский уголь были повышены и после ухода Бунге повышались еще несколько раз, пока не стали почти запретительными. К концу 80х гг. это привело к спекулятивному, необоснованному росту цен на уголь в России. В 1890 г. правительство вынуждено было в качестве временной меры разрешить беспошлинный ввоз угля.
Ситуация с импортом угля негативно отразилась на интересах российских хлебо-производителей. Теперь продавцы хлеба вынуждены были оплачивать фрахт английских судов в оба конца: из Англии в Россию и из России в Англию. Тогда как раньше эти суда везли в Россию уголь, и фрахт оплачивали продавцы угля. Негативные результаты дала также политика протекционизма в отношении производства чугуна, стали, железа, сахара. Если в 1877—1880 гг. таможенное обложение всех ввозимых товаров составляло 16,1 % их ценности, то в 18811884 гг. 18,7, в 18851890 гг. 28,3% [181, т. 2, с. 198]. Бунге добился небольшого преобладания экспорта над импортом, но из-за сокращения ввоза рост таможенного дохода был незначительным: за 1882—1886 гг. с 94,5 млн. руб. до 112,5 млн. руб.
Таким образом, таможенная политика Бунге не была достаточно продуманной, не всегда давала ожидаемые результаты, а нередко имела непредвиденные негативные последствия для экономики страны. В.Л. Степанов объясняет таможенную политику Бунге господством в пореформенный период мнений о необходимости поддержки российской промышленности высокими таможенными барьерами. Кроме того, реформа прямого обложения, при которой бюджет страны понес неизбежные потери, не могла сопровождаться одновременным понижением таможенных пошлин. Их повышение было одним из способов компенсации потерь казны после отмены подушной подати.
Перестройка податного аппарата. Итоги деятельности Н.Х. Бунге
Реформа налоговой системы потребовала существенной перестройки аппарата податного управления. Бунге хотел создать совершенно новую службу. Началом преобразования явилось учреждение в 1885 г. института податных инспекторов при губернских казенных палатах. При департаменте торговли и мануфактур было образовано особое податное присутствие, аналогичные органы — в губерниях и уездах. Часть членов местных присутствий были выборными (в основном из купечества). На податных инспекторов Бунге возлагал следующие обязанности: выявление подлежащих обложению доходов с недвижимости и других объектов и их оценка, заведование пошлинами по безмездному переходу имущества, контроль за поступлением окладных сборов с крестьян, наблюдение за правильностью торговых сборов. Кроме того, он считал, что, работая непосредственно среди населения, податные инспекторы смогут выяснить истинные причины недоимок. Эти новшества Бунге рассматривал как начало перестройки всего налогового аппарата.
Позднее функции податных инспекторов несколько расширились, увеличились их штаты (с 500 до 800 человек). С 1888 г. их обязанностью стало также представление сведений в Минфин о видах на урожай, ценах на хлеб и т.д. В начале 90х гг. податные инспекторы по поручению Министерства финансов собрали обширный материал о круговой поруке, участвовали в подготовке новых законопроектов о квартирном налоге, о пересмотре пошлин с торговых промыслов.
Податные реформы Бунге получили высокую оценку передовой общественности. Например, либеральный народник С.Н. Южаков считал, что действия Бунге облегчили положение народа и спасли его от окончательного разорения. П.Л. Кованько отмечал, что при Бунге было «уничтожено старинное различие между податными и неподатными сословиями внесением в нашу податную систему равенства всех перед законом». Современный исследователь деятельности Бунге В.Л. Степанов указывает, что его налоговые реформы «положили начало модернизации российской системы налогообложения и тем самым способствовали процессу индустриализации страны». Вся в комплексе политика Н.Х. Бунге и его преемников — «таможенный протекционизм, привлечение иностранного капитала, упорядочение государственного долга и денежного обращения — способствовала завершению промышленной революции в России, утверждению крупного машинного производства, по основным показателям которого был, достигнут среднемировой уровень развития капитализма».
В советской историографии оценка деятельности Бунге давалась с «классовых позиций», но авторы вынуждены были признать, что он сделал значительные шаги по пути устранения пережитков крепостничества. Проф. МФИ А.П. Погребинский признавал, что Н.Х. Бунге «был в меру либерален и в то же время твердо стоял на позициях крепостнического самодержавия; он понимал необходимость уступок растущему капитализму и в то же время сохранял верность крепостническому дворянству». Насчет «верности крепостническому дворянству» автор явно ошибается: известно, что Бунге был противником создания Дворянского банка и вынужден был организовать его под давлением сверху. Бунге был убежденным сторонником равномерного распределения налогового бремени между всеми сословиями, готовил почву для введения подоходного налога.
Н.И. Ананьич характеризует Бунге как «буржуазного реформатора, хотя и ограниченного, но довольно трезво оценивавшего вред, приносимый пореформенной экономике сохранением таких вопиющих пережитков феодализма, как податная повинность крестьянского сословия».
Велико значение социальных преобразований, проведенных благодаря настойчивости Бунге в крайне неблагоприятной политической атмосфере 80х годов: создание Крестьянского банка в 1882 г., принятие ряда фабричных законов, которые регламентировали отношения между предпринимателями и рабочими. М.И. Туган Барановский подчеркивал огромную личную роль Бунге в разработке и принятии рабочих законов. «Бунге явился в полном смысле слова новатором, создавшим чрезвычайную отрасль социальной политики, которой совершенно не знала прежняя Россия».
Представляется, что Н.Х. Бунге делал максимум возможного в обстановке политической реакции во времена Александра 3. Приходится удивляться, как много ему удалось сделать вопреки сопротивлению «крепостнического дворянства» и молодого класса промышленников, настроенных против фабричных законов. Многие идеи ему осуществить не дали. Бунге вел тщетную борьбу против искусственной поддержки общины, продвигал идею укрепления крестьянской частной собственности на землю, был активным сторонником переселения малоземельных и безземельных крестьян на пустующие земли на окраинах страны. Но в то время его идеи не нашли поддержки в правительстве.
Налоговые преобразования министра И.А. Вышнеградского
Иван Алексеевич Вышнеградский (1831—1895) — выдающийся русский инженер и ученый, основоположник теории автоматического регулирования, организатор технического образования в России, почетный член Петербургской Академии наук. Свою трудовую деятельность начинал как педагог, директор Петербургского технологического института, преподавал также в Михайловской артиллерийской академии. В 1867—1878 гг. работал в Главном артиллерийском управлении, сыграл большую роль в реформировании артиллерии, в реконструкции артиллерийских заводов. Был одним из организаторов российских промышленных выставок, входил в правления ряда промышленных обществ. С1887 по 1892 г. занимал пост министра финансов. Ему удалось добиться бездефицитного бюджета, организовать в широких масштабах выкуп частных железных дорог государством, провести конверсию государственных займов. Он всячески содействовал увеличению экспорта, в том числе вывозу хлеба. Ему принадлежат слова: «Недоедим, а вывезем». Вышнеградский подготовил условия для проведения денежной реформы, укрепившей русский рубль. В сфере налоговой политики проводил курс на повышение косвенных налогов. В 1892 г. он тяжело заболел и вынужден был покинуть пост министра.
Отношение Вышнеградского к финансовым и налоговым проблемам было совершенно иным, чем у его предшественника. Он не обладал широтой подхода к экономическим вопросам. По словам Витте, «у него не было полета мысли», он больше интересовался мелочами, деталями, нежели крупными, общими вопросами. Вышнеградский скорее был «узкий финансист», который стремился любой ценой наполнить бюджет. Поэтому он ориентировался на такие меры, которые давали быстрый эффект, но в перспективе могли привести к негативным последствиям. Как отметил В. Витчевский, «Бунге думал главным образом о посеве, для Вышнеградского на первом месте была жатва».
Вышнеградский равнодушно относился к нуждам низших сословий. Он увеличил налоги, жестко взыскивал недоимки, не считаясь с платежеспособностью населения. При нем фактически была прекращена разработка фабричного законодательства. Он подготовил проект лишь одного закона — об ответственности предпринимателей за увечья рабочих, принятый уже при СЮ. Витте. Вышнеградский игнорировал остроту аграрного вопроса, поддерживал курс на консервацию общины.
Новый министр начинал свою деятельность в более благоприятной обстановке, чем его предшественник. Рациональная налоговая политика Бунге, накопление им свободной наличности в Госбанке, хорошие урожаи 1887—1889 гг., окончание депрессии в промышленности — все это было предпосылкой к успешной работе Вышнеградского.
Главное внимание министр финансов сосредоточил на сбалансировании бюджета и урегулировании денежного обращения. Он резко сократил бюджетные расходы и сверхсметные ассигнования. Большая экономия была получена за счет сокращения дотаций Гос. казначейства железным дорогам. По предложению Бунге Вышнеградский провел конверсию государственных займов на сумму 1,7 млрд. руб., понизив учетный процент с 5 до 4 и добившись рассрочки в погашении займа на 81 год. Значительно возросли поступления в бюджет от увеличения экспорта хлеба, который поощрялся высокими экспортными премиями и льготными железнодорожными тарифами. Так, было вывезено 548 млн. пудов хлеба, далее mdash; 466 млн. пудов.
В результате бюджет стал бездефицитным, из года в год рос его профицит (тогда говорили «пере выручка»). Был значительно увеличен золотой запас: с 273,7 до 581,5 млн. руб., металлический фонд — с 211,4 до 361,5 млн. руб., дело шло к введению золотого рубля как основной денежной единицы России. Однако реформа оказалась отсроченной из-за непредвиденных крупных расходов в связи с неурожаем и голодом.
Налоговая политика Вышнеградского была чрезвычайно жесткой, подрывала платежеспособность населения. Росли и прямые, и косвенные налоги. В 1887—1888 гг. были повышены государственный поземельный налог, налог на городскую недвижимость (за 1884—1892 гг. на 12%), гербовый сбор, пошлина с заграничных паспортов. Государственный поземельный налог на основании закона от 14 декабря 1887 г. по 22 губерниям был повышен на 15—140%. Однако обложение по некоторым губерниям даже не было доведено до узаконенной нормы 0,18 % ценности, т.к. иначе пришлось бы увеличить оклады более чем в 4 раза. В результате сумма поступлений от этого налога увеличилась всего на 1,2 млн. руб. (средние подесятинные оклады от Д коп. до 17 коп. сохранились).
Вышнеградский вынужден был сделать послабления для плательщиков выкупных платежей, недоимки по которым постоянно накапливались. Законом от 3 апреля 1889 г. был установлен 5летний период отсрочки и рассрочки по выкупным недоимкам в случае «хозяйственных неудач» и стихийных бедствий. К 1 января 1892 г. общая сумма выкупных недоимок по 18 наиболее пострадавшим от неурожая 1891 г. губерниям достигла 58,6 млн. руб. (112% годового оклада). Одновременно возросла задолженность населения и по другим сборам: по поземельному налогу недоимка достигла 3,4 млн. руб. (75% оклада), по продовольственным и семенным долгам крестьяне к 15 марта 1892 г. недоплатили 129,7 млн. руб. Общая задолженность пострадавших губерний к концу 1892 г. Достигла 192 млн. руб. и превысила ежегодные окладные сборы в 3,5 раза [199, с. 297]. Отсрочка на 5 лет с последующей рассрочкой также на 5 лет оказались недостаточными. Назначенные условия предполагали через 5 лет надбавку в размере 1/2 части к сумме ежегодных выкупных платежей. Это для крестьян оказалось непосильным бременем.
Вышнеградский жестко взыскивал недоимки, в том числе по отмененной подушной подати (16 млн. руб.). Чтобы выплатить недоимки, крестьяне вынуждены были продавать больше хлеба, чем планировали, и у них не осталось никаких запасов на случай неурожая. Это обстоятельство чрезвычайно обострило ситуацию в неурожайном 1891 г., и Вышнеградскому пришлось выделить из бюджета 162 млн. руб. на помощь голодающим. Эти события вызвали волну критики действий министра в печати, его репутация была подорвана. Министерство финансов решило предоставить крестьянам более значительные льготы. Вопрос об этом был решен в 1894 г. (Закон от 7 февраля).
Вышнеградский решил отменить исключительное положение гильдейских предприятий в местностях, на которые не распространялись правила о дополнительном раскладочном сборе: Кавказ, Закавказье, Азиатская Россия. Освобожденные от раскладочного сбора (около 40% с цены гильдейских платежей), они ничем не были обложены. В этих местностях с 1889 г. был установлен дополнительный сбор в размере 10% с цены гильдейских документов, или 1,58% с предполагаемой прибыли предприятий.
Появился новый личный налог. Им стал введенный 9 июня 1887 г. так называемый военный налог для лиц мусульманского вероисповедания, т.к. они не подлежали призыву в русскую армию.
При Вышнеградском система прямых налогов (поземельный, квартирный, с недвижимых имуществ и денежных капиталов) сохранила многоступенчатый и громоздкий характер. В.Л. Степанов отмечает, что налоги облагали форму собственности, не учитывая в должной мере размер доходов конкретного лица. Их доля в гос. доходах была ничтожной (в 1900 г. — всего 7,7%).
В сфере податной политики Вышнеградский предпочитал косвенные налоги, доход от которых в период его руководства Минфином вырос с 2196 млн. руб. до 2737 млн. руб. Он облагал высокими акцизами товары массового спроса — керосин, вино, табак, сахар. Дважды повышались питейные акцизы (в 1887 г. до 9,25 коп. с градуса алкоголя и в 1892 г. до 10 коп.).
Вышнеградский продолжал жесткую протекционистскую политику своего предшественника. В апреле 1887 г. было повышено обложение чугуна, железа и стали ввиду падения мировых цен, а также металлических изделий и паровозов. При нем в 1891 г. был принят почти запретительный тариф. Проф. М.Н. Соболев назвал его «кульминационным пунктом русской протекционистской политики XIX столетия». Наибольшее число повышений было сделано для сырых и полу обработанных материалов. О масштабах увеличения таможенных тарифов свидетельствует следующая таблица.
Вышнеградский поощрял вывоз хлеба, чтобы пополнить золотой запас.
Вывоз хлеба (в млн. пудов и %)
В 1881-1885 гг. 269,1 млн. пудов 100 % В 1886—1890 гг. — 367,9 млн. пудов — 136 % В 1891-1895 гг. 377,5 млн. пудов 140 %.
Результаты деятельности Вышнеградского на посту министра носили противоречивый характер. Положительными результатами были: сокращение государственных расходов, достижение бездефицитного бюджета, выгодное для России конвертирование внешнего долга, выкуп частных железных дорог государством, активный внешнеторговый баланс, подготовка условий для введения винной монополии и проведения денежной реформы.
Отрицательными моментами в деятельности министра были чрезмерное обложение налогами низших сословий, жесткая (если не сказать жестокая) политика сбора налогов, игнорирование рабочего вопроса и нежелание принимать новые фабричные законы, невнимание к крестьянским нуждам.
Можно согласиться с оценкой деятельности Вышнеградского, данной В.Л. Степановым: «Вышнеградский во многом стал достойным наследником Бунге и имел впечатляющие достижения в упорядочении российских финансов». Но он «не обладал перспективным видением и широтой подхода к решению экономических задач. Он представлял собой деятеля другой формации, вышедшего из среды предпринимателей, был в большей степени подвержен политической конъюнктуре, предпочитал ставить во главу угла интересы непосредственной экономической выгоды. Вышнеградский действовал избирательно, концентрируя усилия в тех областях, где финансовая «отдача» была наиболее быстрой и осязаемой».
Как сдвинуть с места бетонную плиту размером 50 метров в высоту, 100 метров в длину и весом 202 тонны, не применяя никаких механизмов и приспособлений?
Статью подготовила начальник отдела по формированию налоговой отчетности Железнова Яна Константиновна. 
